浅析我国选举制度中代表名额分配的问题

罗丽君

摘要：人大代表的选举是公民行使民主权利的主要途径与方式。由于法律规定得不具体、不完善，以及实践中种种客观或人为因素的影响，在代表名额分配的具体环节上容易出现一些影响选举的问题，影响了选民参加选举的积极性和选举工作的顺利进行，影响到选举的普遍性、公平性、公正性和社会主义选举功能的发挥。本文针对这些问题，提出了改革的意见，以促进选举制度的民主化进程，切实保障人民民主权利的实现。

关键词：选举制度；民主；代表名额；改革

一、前言

选举是公民参与管理国家事务的重要途径和形式。建立—套完备的选举制度是实现真正民主的程序性要件。1979年，我国选举制度进行了重要的改革，30年来，我国人大代表选举的民主程度逐步提高，但是我国现行的选举法中一些环节尚存欠缺，使社会主义民主的优越性不能得以充分发挥。

在整个选举制度体系中，关于代表名额和比例的数字的变化，隐含着是我国选举制度向科学化和规范化发展、在代表性与功能性寻求平衡的历程。合理的代表规模，既是人大制度性质的体现，也是发挥人大政治功能的要求。上世纪90年代以前，我国各级人大代表名额过大，并且确定较为随意，极不利于人大议政。1995年《选举法》修订时对代表名额和比例方面的规定有很大的改进，在第九条中，规定以“基数+增数”的方式确定各级人大代表的名额，并确定了各级人大代表名额的基数、增数和最高限额。这种量化方式有利于代表名额总数的控制，也有利于选举的规范化，使选举更具有科学性。代表比例及代表所代表的人口比例，是选举制度代表性与公正性的体现。在1995年以前，我国各级人大城市和农村每一代表所代表的人口比例不尽相同，1995《选举法》将原来各级人大中城乡代表所代表的不同人口数统一为“四倍”。2007年，党的十七大报告中又明确提出，“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，农业人口“四分之一”的选举权有望得到改变。我国选举制度的基本原则是普遍、平等、直接选举与间接选举相结合，以及无记名投票。农村公民的“四分之一选举权”虽然有一定的历史、现实原因，但毕竟违背了选举的平等原则，是一种不公平的体现。《选举法》进一步缩小、乃至消除城市代表与农村代表所代表的人口比例，使城乡之间、男女之间、民族之间的差别逐步缩小，具有巨大的进步意义。

然而，随着社会的发展，《选举法》规定按不同户籍人口数，以不同比例分配人大代表名额，这种规定与宪法精神不一致，还是无法体现城乡居民选举权平等原则。

二、我国直接选举中代表分配名额的现状

代表名额的确定和分配是选举过程中的一个重要环节。我国现行的选举法对各级人大代表名额的数量、确定的程序和确定的原则做了较为详细的规定。实践中，由于地方人民代表大会的代表名额均由其上一级人大常委会经过一定程序而确定，各行其是的现象基本上不存在。

（一）代表名额的确定

我国现行选举法对全国人大代表和地方各级人大代表名额的构成做了明确的规定，即由代表总名额（总名额=名额基数+人口增加数）、最高限额和特殊名额组成。

地方各级人大代表名额基数与按人口增加的代表数相加，即为地方各级人大代表总名额。全国人大代表名额不超过3000人，名额分配由全国人大常委会根据情况决定。

除依上述原则确定代表名额外，少数民族地方有以下特殊情况，自治区和聚居的少数民族多的省，聚居的少数民族多或人口居住分散的县、乡，分别经全国人大常委会或省级人大常委会决定，代表名额可以另加5%。

根据上述代表名额的确定办法，省级人大的代表名额在350—1000名间。设区的市和自治州代表名额在240—650名间。县级人大代表名额在120—450名之间。县的人口特少不足五万的可少120名。乡级人大代表名额在40名至100名，人口特多的可超过130名。

（二）代表名额的分配

代表总名额确定之后，由该级人大常委会根据法律的规定，具体确定如何分配。分配的原则，法律作了明确规定。1995年将农村与城市每一代表所代表的人口数的比例由1953年规定的全国人大代表为八比一、省级人大代表为五比一，统一改为四比一；设区的市和自治州、县仍为四比一。

为保障少数民族的选举权，选举法体现了对少数民族地区的代表人数照顾性规定。由于少数民族人口较少，居住分散，按一般的规定，很多少数民族就难以保证选出代表参加当地和全国的人民代表大会。选举法规定保障少数民族权利的原则是：凡少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。为保证这一原则的实现，选举法规定地方各级人民代表大会中，有少数民族聚居的地方有至少应有少数民族代表1人，全国人大代表中，全国各少数民族都应有它的代表，人口特少的少数民族，至少应有1名代表。

选举法第十二条第二款还对县级人大代表农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，作了变通的规定，即镇的人口特多的，或者不属于县级一下人民政府领导的企事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省级人大常委会决定，农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，可以小于四比一直至一比一，这说明我国的民主选举制度正在逐步向前发展。

三、直接选举中代表名额分配存在的问题

（一）城乡代表所代表的人口数比例仍然存在不平等

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定：“自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”这种人为的制度安排实质上造成了目前我国选举制度中农村代表代表权与城市代表代表权的不平等现象。

随着中国城市化进程的发展，农村人口越来越多地转移到了城市，如果依然固守上述陈旧而不平等的制度设置则不合理了。现在我国的全国人民代表大会的代表中，农民的代表很少。由于没有足够的代表自己利益的农民代表，在人民代表大会中农民的利益不能得到很好地反映。农民利益如果长期得不到很好地反映，则有可能造成一些社的不稳定事件的发生。近年来的农民群体性事件的发生，利益不能够得到很好地表达就是一个重要的原因。农村选民与城镇选民在直选中，选举权利的平等性仍然存在差异，造成政治结构与经济运行方式的脱节，对我国的民主选举制度的发展肯定产生不利的影响。

（二）操作实施越来越困难

依选举法规定，县、自治县人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。这一规定适应了我国20世纪90年代初期的实际。但是随着我国市场经济的发展、户籍制度改革的深化、城镇化步伐的加快、撤地建市和撤并乡镇等行政区划的变化、许多地方城乡差别日益缩小、人口流动加快和外来人员大量增加等，现在这种代表名额分配办法已经不完全适应。比如在较发达的地区，城乡一体化进程速度很快，二、三产业迅速发展，农村劳动力大量转移，城乡差别越来越小。为此，不少地区取消了农村户口和城镇户口的区别。在这种情况下，继续执行四比一的规定失去了操作依据，以户口为依据的人口性质不好界定。

（三）按照户籍情况计算人口数的问题凸显

上文已论及，以户籍制度为依托的依户口身份统计和计算人口数并依此分配代表名额的做法，已经不适应农业人口转移的现实，户口状况也不能反映公民的职业状况和居住状况。而且，流动人口、人户分离现象的普遍存在，也使得主要依户籍人数统计人口数并分配代表名额的做法，其公正性和科学性令人怀疑。现行主要依户口情况统计、计算选区人口数和选民数，以及据此分配代表名额的办法，对于流动人口日益增加的情况，已显得滞后，不符合实际。特别是，在许多城市尤其是发达地区的城镇，外来人口数量巨大，现行分配代表名额的办法，对外来人口选民集中、密集的地方显得不够公平。对外来人员，大都没有统计在选区人口中，而且也基本上没有参加代表选举，既没有参加居住地或工作地的选举，也没有参加户口所在地的选举，他们的选举权实际上难以实现。

（四）代表结构比例的安排表现出诸多局限

在我国几十年的选举实践中，一直注重代表的结构和比例：即从总体上对某一级人大代表在政治面貌、性别、年龄、民族、文化程度、职业、社会身份等方面进行比例确定、名额分配、选区落实等一系列结构性制度安排。其根本的实施理由是保证国家权力机关和社会主义民主制度具有广泛性和优越性。但是，这种硬性要求按选举单位分配代表类型进行推荐、提名、选举的制度，在实施操作中已经表现出诸多局限。一是因为缺乏明确的法律依据，分配的原则有较大的随意性，实际上限制了投票者行使民主权利的自主性，也间接剥夺了其他公民的被选举权。同时不可避免地导致把代表作为荣誉职务来安排，人大代表的社会角色与人大代表本质要求不相适应的问题很突出。二是提名权与投票权严重相分离，最终容易导致代表选举流于形式。按照这样一套“既定原则”进行的选举不仅难于保证尽可能将最有参政热情和能力、最能维护选民利益的人选举出来，反而可能选出一大批看似具有代表性实际上难于履职的“政治陪衬”。三是强势力量幕后加入代表角色的角逐，导致“第一线代表”的构成被变相侵蚀。如乡镇领导干部成为了“农民代表”、厂长经理成为“工人代表”，科局长成为“知识分子代表”；有时一个大学女教授代表，在进行数据统计时，她必须身兼无党派（或民主党派）、知识分子、女性、少数民族等多重身份。这样，选举的技术安排掠夺了选举的价值追求，表象上的广泛性掩盖了实质上的狭窄性。

四、对于直接选举中代表名额分配问题的几点建议

直接选举代表名额分配中存在的诸多问题，必须认真对待，在直接选举县乡人大代表名额分配中严格遵循法定程序和法律规定，有针对性地采取监督措施，防止和纠正各类影响公正选举的问题。

（一）实行全国范围内选举权利的平等

我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。这里的平等是不分阶层、城乡、种族、性别的，是使整个中华民族所有的人平等。然而，选举法关于农村代表数与城市代表数的分配原则的规定所造成的代表权的不平等，与我国宪法规定的是相违背的，从法理上说，具有违宪的嫌疑。当然当初实行这样的法律设置，主要是考虑到中国的农村人口占全国总人口的绝大多数，若是赋予两者完全相等的代表权，则会导致农村代表占绝大多数，人民代表大会最终成为“农民大会”。这在特殊情况下是有一定道理的。

目前，城镇人口与农村人口比由1978年的0. 1792∶0. 8208上升到了2005年的0. 4300∶0. 5700。预计到2010年，中国城市户籍人口比例会上升到50%左右，即城市和农村户籍人口持平，各占一半。农村人口的转移减少，比重变小，为实行城市与农村平等的代表权扫除了障碍。

我国选举法第十二条地二款的规定为我们根据各地的实际情况，实事求是地分配城乡代表名额留下了空间。在目前法律框架内，省人大常委会完全可以对此种情况根据选举法的规定和实际情况作出决定，逐步缩小农村每一代表所代表的人口数同城镇或者企事业组织职工每一代表所代表的人口数之比。可以少于四比一，或者三比一、二比一、直至一比一。

（二）建立全国统一的新的户籍制度

选举法关于“镇人口”与“农村人口”的界定本身存在瑕疵，一般的理解是，“镇人口”是镇区域的非农业人口。要便于操作，似乎只有以公民的户口身份界定并计算分配代表名额。这很明显不科学，也不符合实际。因此，代表名额确定和分配要体现平等、普遍的原则，就应考虑居住地、工作地的情况。而且从长远看，应以居住地或工作地为主。现在许多地方正在酝酿或已经出台这些户籍改革措施，如取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口、蓝印户口等各种户口性质，按照实际居住地登记户口，取消农转非制度，废止非农业人口迁入许可证等，全国统一的新的户籍制度并非遥遥无期。

（三）代表职业化

人大代表职业化是现代社会分工的结果。现代社会分工越来越细，一个优越的社会制度就是让各具特色的人发挥他们各自的特长为社会作贡献。一方面，人民代表大会同党政机关的职能不同，代表的组成应该有利于人民当家作主这一目标的实现。一线代表应占主体，工人、农民、知识分子和其他劳动者占主导地位，兼顾考虑个体素质专业知识的特长，党政干部在代表中所占的比例不能过大。另一方面，随着多种经济成分的发展，我国社会阶层构成也发生了新的变化，形成了许多新的社会阶层。这些新的社会阶层随着我国社会主义市场经济的深入发展，势必要影响到代表比例构成。这些情况，都需要我们在考虑代表结构时统筹考虑。

当然，职业化的前提是减少人大代表数额。我国历届全国人大代表都是三千人左右，这样庞大的代表团工作起来麻烦很多，从效率以及现实必要性出发，全国人大代表几百人就够了。

此外，改进代表选举的名额分配推荐办法，还可考虑从以下几方面进行：（1）对政党、人民团体和代表提名候选人的名额切实划分比例，限定席数。（2）改进提名程序。可以先安排适当时间让代表酝酿提名候选人，而后由大会主席团将政党、人民团体和代表联合提名的候选人名单一并交各代表团酝酿讨论，在此基础上进行预选或正式选举。（3）改进代表提名办法，将代表联合提名改为代表团提名。

邓小平同志曾经指出“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家的权力。”更高更切实的民主的实现，则要求民主的内容和民主的方式与方法的制度化，法律化，把它们纳入法制的轨道，就可以保障选举健康发展，有序进行我们必须通过各种途径和方式，进一步健全和完善人民代表的选举制度，使之真正成为人民行使当家作主权利的重要形式，在建设社会主义民主政治中发挥出更大的作用。

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（作者单位：广东金融学院）