谁来拯救冷滇单薄的社区

赵延会

政府主导的社区服务无法满足公众需求，人力，资金、参与度面临困境。未来，社会组织将是公共服务的主体力量。

6月22日，《南京晨报》报道，日前，南京七旬独居老人地下室去世数日后被“闻到”。无独有偶，同一天，民警在南京江宁区泉水新村发现两名幼女饿死家中，尸体已风干。我们唏嘘于老人和幼女的悲惨命运，感慨人情冷暖。但此刻仅是情感援助显得单薄了些，悲剧发生的根源值得思考。社会缺位有不可推卸的责任，尤其是我们每天居住和生活的社区服务缺位。

一心有余而力不足的社区服务

民政部近日出炉的《2012年社会服务发展统计公报》显示，截至2012年年底，我国共有包括社区服务中心、社区服务站20万个，城镇便民利民服务网点39.7万个，社区志愿服务组织9.3万个。城市街道、居民委员会、社区服务中心、社区服务站等各类社区服务设施，构成了现今我国社区服务的主体，实质上就是政府主导的社区服务体系。然而，这类社区服务本身存在着许多问题。

比如，现有社区居委会虽在法律上为群众自治组织，实则为最末端的行政组织，为各项行政职能的最终落实者。社区居委会、社区服务站、社区服务中心，往往都是几个牌子，一套人马，形成了“上面千条线，下面一根针”的局面，疲于完成上级职能部门下达的各项命令。可想而知，能真正用在居民服务的时间少之又少。社区服务机构没有承担起应负的社区服务责任。

再者，当前社区服务仍然是集中于少数弱势群体的救助型服务，尚未形成面向全体社区居民的普惠型、多样化的服务体系，我国的社会服务正面临触底挑战。比较显著的表现是，银发浪潮已经到来，空巢老人、独居老人数量攀升至老年人口的32%，老年人照料、护理、精神需求随之倍增。此外，儿童课后托管、青少年才能培养、教育辅导、心理咨询、文化艺术等也成为社区居民的普遍需求。但像南京这位无亲无故的独居老人一样，社区给予的支持也就是发放低保金，掏钱帮其租住地下室。被饿死的两位幼女，其父因吸毒在狱，其母也有吸毒史，在夜店工作，长期对孩子疏于照顾。社区对此类特殊家庭的服务应该要更多，如对未成年子女理应重点照护，为其母提供矫治服务。但社区在孩子父亲入狱后仅提供每月800元救助，片警每10天左右探访一次。可以看到，目前我国社区服务还处于初级阶段。

社会组织的广阔天地

当然，出现上述问题，也不能将责任全部推给片警等在基层社区工作的人员。当前的社区服务模式下，居民参与不足，社区自治程度低。突出表现在参与人群单一，以老人和学生为主，上班族参与少；参与层次低，参与活动不够丰富，参与活动多为治安维持、社区文娱节目；参与方式被动，动员型参与多自主参与少，社区居民自助互助、自我组织、自我决议程度较低。

政府主导的社区服务不足在当下已经很明显地表现出来，急需补位。2012年十八大报告首次明确了推动社会体制改革，并确定了社会体制改革的结构体系。其中将公共服务作为社会体制改革的基本内容，将现代社会组织体制视为社会体制改革的突破口和公共服务的承载体。

近年来，应政府职能转型的需要，多地政府开展向社会组织购买服务，将原来政府所承担的社区服务分包给社会组织。2000年，上海在卢湾等六个区的124-街道开始依托养老机构开展居家养老试点，率先通过购买服务的方式，将社会组织服务引进社区。十几年问，南京、无锡、天津等省市陆续开展类似的探索，政府购买社会组织的服务拓展到医疗卫生、教育、就业、环境保护、残疾人康复、外来人口服务等领域。

其实，在香港，公益组织提供了绝大部分的社区服务。2009年，香港共有381家公益组织，下属的2358家分支服务机构扎根全港不同的社区，提供了香港九成的社区服务，覆盖社区居民生活方方面面，深入每一个细节。以老年人服务为例，香港有七类、共221家长者社区支援服务组织。老人可以申请暂托服务或日间护理，进行日间暂托或住宿暂托，为家庭减轻照顾老人的压力；独居老人可以由家居照顾服务队提供上门照顾与志愿服务，由长者地区中心及长者邻舍中心提供关怀探访、膳食供给与辅导服务。老人还可以去长者中心做义工，去长者活动中心参加社交与康乐活动。可以想象，如果能获得居家日间护理或入住养老院，哪怕是安装一个可以随时呼救的平安铃，南京独居老人的惨剧也能得以避免。

在美国，社区中甚至还有专门的基金会，开展对社区居民的服务，改善社区生活与环境。2010年，美国有734家社区基金会，资产总额达到556亿美元。他们广泛关注社区多方面的议题，如居民服务、教育、医疗卫生、文化艺术、社区发展等方面，受到社区中团体、公司及个人的支持。此外，美国还有其他大量的社区公益组织，他们产生于满足社区居民的需要，服务立足于本社区居民。这种社区服务模式激励着社区居民广泛参与到社区事务讨论与志愿服务中去。2011年，27%的美国公民表示参与过一次以上的志愿服务，平均服务51小时，这些志愿服务加起来可以创造出2962亿美元的经济价值。

截至2012年年底，我国内地已有49.9万个社会组织，但大部分不是基于社区而建立的，政府购买服务的模式也没有完全在社区中普及，涉足服务内容有所侧重，覆盖的对象仍以少数弱势群体为主，直接针对社区开展的服务很不够。

转变探索二十年

面对我国当前社区服务供给不足、公益组织参与规模偏小的局面，迫切需要通过积极的摸索与尝试，创新社区服务模式，撬动全局的转变。

事实上，一些地方的公益组织与企业在过去20年间一直不断地探索，试图突破这种低效能的现状。其中，上海基督教青年会受托运营的罗山市民会馆和深圳航空城（东部）实业有限公司创办的桃源居地产社区，开辟了社区服务的两条新道路。

上海浦东新区罗山市民会馆，是上海浦东新区社会发展局在罗山街道1995年建立初期，委托非营利组织上海基督教青年会（YMCA）托管的社区服务机构，以民办非企业单位身份单独注册。

罗山市民会馆算得上是“政府规划、社团运作、公众参与”的新社区服务模式的探路者。政府为罗山市民会馆的服务规划者，并对会馆公共设施的更新、添置负责。在服务项目上，政府对999市民求助中心进行全额拨款，每年提供40万元支付人力与运作成本。从而将政府从具体的社区事务性工作中解脱出来。

YMCA实施罗山市民会馆的项目运作和财务收支，与传统社区服务模式在财务管理、项目选择、人员聘用、运营机制、和政府关系等诸方面截然不同。由于70%的运营资金需自行筹措，机构自负盈亏，罗山市民会馆在目标与项目设置上，都贴近于社区居民的真实需要，以服务赢得口碑，以口碑赢得市场。十几年里，罗山市民会馆经过不断开发、调整，开发出生活服务、文化教育、求助咨询和体育娱乐等4大类近50个服务项目，项目本身基本实现了收支平衡。

在决策上，罗山市民会馆采取管理委员会下的馆长负责制。管委会由基层政府、街道、居委会、青年会、市民代表组成。居民代表的决策参与，及时将居民的需求反映至会馆的服务中去，并增强了居民的参与意愿与能动性。参与会馆活动的市民每年有20多万人次。

桃源居社区是指由深圳航空城（东部）实业有限公司在深圳市宝安区开发的社区项目。它不同于一般房地产开发“卖房子走人”的独到之处在于开创了商业地产开发与社会服务无缝融合的地产社区模式，把社区房子变成百姓幸福的家。

如今的桃源居模式实际上是20年不断摸索的结晶。1992年政府在出让土地时，将土地之匕居民的公共服务福利打包给了开发商，这是桃源居立意的最初由来。时任深圳航空城（东部）实业有限公司董事长的李爱君带领开发团队学习40个联合国人居社区的经验，并邀请香港理工大学完成了桃源居社区国际发展规划，确定了开展社区服务的社区建设方向。

为解决社区服务的场地、资金持续性、服务供给等几方面的问题，桃源居成立了十个公益组织。他们是社区公益事业发展中心，负责管理资产。桃源居公益事业发展基金会，承担社区公益事业“输血者”角色，负责培育社区公益组织，这也是我国第一家社区基金会。基金会成立后，桃源居通过转让股权把私有的物管公司改制为社会型企业，使社区服务获得持续的资金链。下设七个民非社团组织：老年协会、妇女邻里中心、桃源人家志愿者服务中心、体育俱乐部、儿童教育中心、社区—级图书馆、邮政代办中心，为桃园居社区的居民提供服务。桃源居社区采取“我参与，我享受”的方式，将居民获得社区服务建立在参与活动的基础上，鼓励居民参与到社区共建中。目前，桃源居社区模式已从深圳扩展至重庆和天津。

为慈善承担社区服务创造条件

在政府购买社会组织服务、公益组织主动承接社区服务、地产企业结合住所开发与社区建设的这些创新模式中，均可以看到公益组织在其中扮演的是服务的主体角色。如何将这些星星之火发展成燎原之势，推动整个社区服务的转型，需要改革现有的宏观制度框架，创造公益组织参与社区服务的良好制度环境。

首先是摆正政府位置，将行政力量从社区服务中收缩，实现从直接操作到支持、监管角色的转变，包括完善法律框架与政策体系，为公益组织走进社区提供广泛的财政资金、场地等资源支持。二是解决公益组织的身份问题，放开公益组织的注册登记，降低基金会注册资金标准，使大量的公益组织能走进社区，形成以社区基金会为资源整合平台，公益社区服务组织执行服务的网络，这也是建立现代社会组织体制的前提所在。第三，要形成对参与社区服务的不同性质主体实施统一、公正的评估与考核原则，创造平等竞争环境。

唯有如此，才能真正放开搞活社区服务，满足社区居民需求，才能避免悲剧再度上演，让更多的独居老人安度晚年，让幼童能健康长大。

（中国公益研究院供本刊专稿）