如何从乡村治理迈向乡村善治

农村治，天下兴。邳州通过强化党组织决策权谋划“做什么”，通过保障村代会议定权决定“做不做”，通过落实村委会执行权明确“谁来做”，通过完善群众监督权保证“做得好”，在村级治理中取得了明显成效。省委书记罗志军对邳州“四权”建设作出了“邳州经验可以进一步总结推广”的重要批示。6月2日，在农民日报主办的“全国村级治理邳州探索研讨会”上，来自有关部委、中国社科院、中央党校等单位的知名专家学者，站在理论前沿，结合邳州实践，纵论村级治理大计，为中国乡村治理探索新路。现摘其要点刊发，以飨读者。

邳州村级治理工作抓住了农村工作的根本和关键

张全景（中共中央组织部原部长）：村级党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是党团结带领人民群众全面建设小康社会的战斗堡垒。我们党历来高度重视加强村级组织建设，党的十八大提出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”邳州市委、市政府加强村级治理工作，抓住了农村工作的根本和关键。邳州村级“四权”建设体现了党的十八大要求，探索了农村工作的新路子，为加强村级治理工作提供了有益借鉴。

走中国特色基层民主治理之路

张晓林（求是杂志社原总编辑）：“四权”建设具有农村基层民主管理创新的意义。一是发挥党组织的核心领导作用。“四权”建设中，党的领导、党组织和党员作用的发挥贯穿于全过程。同时，要求村党组织要敢于和善于运用民主的方法、按照法规的要求办理村级事务，体现了党的十八大提出的改进党的领导方式和执政方式的要求。二是科学分权、合理制约。“四权”建设的鲜明特征是民主公开，要义在于权力的科学分解和合理制约。这展示了权力在阳光下公开运行、权力受到科学分设、权力受到监督制约的现代民主政治的要求，也带有明显的中国农村基层的实际特点。三是贯彻人民群众当家做主的群众路线。“四权”建设拆掉了干部群众之间的“隔心墙”，搭起了和谐共进的“连心桥”，规范了干部的行为，激发了群众参与公共事务的热情。实践说明，村一级是离群众最近的地方，应该成为坚持群众路线最好的地方。一项制度，一种探索，一旦被群众百姓所了解、所接受、积极参与进去，就有了强大的生机和活力，就有了巨大的生命力和发展前景。

在更高层面推广“四权建设”的经验

张红宇（农业部产业政策与法规司司长）：“四权建设”实质是怎样处理好党组织、基层自治组织和农民群众三方面关系；核心是在经济社会事务中，农民群众的主体地位怎么体现；关键是各个经济主体如何转化，要把农民群众由客体变主体，由被动变主动。邳州经验有很多地方需要深度挖掘，包括从上到下，全社会、全党关注的农村基层政权建设。随着城镇化、工业化发展，村级治理结构也发生了相当大的变化，总结各地行之有效的好做法，需要寻找先进地方、先进模式。能不能进一步总结邳州的“四权”建设的内涵或外延，提炼出最经典的，或者是最有标志性的，或者最具有推广价值的经验，在更大范围推广。

破解农村“四困”的邳州探索

孙林（农民日报社总编）：新时期新形势下，针对农村基层工作普遍存在“制度困局、用人困境、发展困难、群众困惑”等方面的“困”扰，邳州通过规范和落实“村党组织决策权、村代会议定权、村委会执行权、群众监督权”，从制度和机制上解决“做什么、做不做、谁来做、做得怎么样”等四方面问题，走出了一条充满活力的乡村规范治理新路，在推进基层民主、密切干群关系、促进和谐发展等方面取得了积极成效，变“为民做主”为“由民做主”，变“能人治村”为“制度治村”，变“事后通报”为“全程监督”，变“干部推动”为“群策群力”。实践证明，邳州的“四权”建设，着眼的是农村全局，解决的是根本问题，保障的是长远发展，造福的是农民群众。对推进邳州的新农村建设和和谐社会建设发挥了重要作用，对全国的村级治理也有重要借鉴意义。

准确把握“四权”建设的精到之处

叶兴庆（国务院研究室农村司巡视员）：邳州“四权”建设的精到之处在于处理好了两个关系。一是处理好了基层党组织与基层自治的关系。既要体现党委的领导作用，又要避免“党委政府化”。“四权”建设赋予村党组织决策权，“做什么”的话语权掌握在村党组织手中，体现了党组织的领导作用；“做不做”，交给村民代表议定，“怎么做”，交给村委会去执行，“做得好不好”，交给群众去监督，体现了村民自治的基本要求。二是处理好了委托代理关系。在民主选举体制下，党支部受全体党员委托、村委会受全体村民委托，必须靠制度保障代理人忠实于委托人。“四权”建设特别强调全程监督，把委托人即群众的监督制度化、具体化，很好地解决了代理人如何忠实于委托人的问题。

党领导下的充满活力的村民自治机制

谢扬（国务院发展研究中心农村部巡视员）：“四权”建设是中央推广村民自治上的创新之点，是两委工作体制机制上的创新。其中最重要的创新点是将村代会议定权定在两个80%上。村民自治法规定是三分之二和二分之一，即要通过村民选出来是三分之二，而投票决策是二分之一以上。这两个80%是历史的进步。四权建设中，落实村委会执行权，进一步完善了村民自治法的相关内容。特别是完善群众监督权，通过“机构监督、网站公示、决策听证、三务公开”四条途径，将监督权充分赋予群众，保证村民代表和全体村民广泛参与和知情，随时进行有效监督。这使得“两委”工作机制真正体现了党领导下的充满活力的村民自治机制。

乡村治理要继续解放思想

陈良彪（中央农村工作领导小组办公室二组巡视员）：今天，农业已不是传统的农业，农民已不是传统的农民，农村也已不是传统的农村。农民安居乐业，农村和谐稳定，关键是怎样顺应形势的变化，处理好新老村落、新老村民、新老组织等等关系，解决好村民如何表达民主意愿、行使民主权利等等问题。我个人认为，不能局限在老的思路上，老的框框里，而应解放思想，大胆探索创新。

“四权”建设的核心是还权于民

李周（中国社科院农村发展研究所所长）：为民做主变成为民服务，是重要变化。邳州做法核心是还权于民：一是把干部当家做主转换成群众当家做主；二是将干部说服群众变成群众说服群众。三是由群众帮着干部做事改为干部帮着群众做事。现在仍有一些干部认为是群众帮助干部做事。这说明，一些干部仍然太把自己当回事，而太不把群众当回事。到底是谁帮谁做事一定要弄清楚。同时也要正确认识干部的基础性作用。通过征集意见，逐步形成可供比较或取舍的方案，需要很多时间。这些活动由干部牵头来做显然是恰当的，是降低民主决策成本的重要举措。

探索把村党组织的领导纳入法制轨道

曹国英（民政部基层政权和社区建设司原巡视员）：邳州规范村级组织职权范围的实践，也是加强和改进村党组织领导方式的探索。农村基层组织大部分是守法依规办事的，但不能否认党组织职权范围不清甚至书记一个人说了算的情况并不少。从长远来看，党组织对于村级工作的领导，应该拉出权力清单。有政策法规依据的，要严格执行，没有依据的不得越权，违者要承担责任。属于政策法规规定应由村民自治组织和集体经济组织行使的职权，党组织应尊重其权利，但对于这些组织在行使职权中违反党的方针政策和国家法律法规的行为，应提出纠正意见。这也是发挥党组织领导核心作用的应有之义。党组织不承担直接决定和执行村务的责任，不再处于农村工作矛盾的焦点上，有利于以更加超脱的身份加强自身建设，担负起统揽全局、协调各方、把关定向的责任。

“四权”建设可能形成中国农村基层社会的运行机制

蔡霞（中央党校教授）：“四权”建设可能形成中国农村基层社会的运行机制。一是党的群众路线在新的历史条件下的创新实践。今天，党的群众路线内涵之一是党引导群众推进基层社会的民主政治建设，形成执政党、政府与社会的多方合作、共同治理。二是基层群众自治制度在农村社会落地生根的生动体现。“四权建设”是在权力运行的各个必要环节上通过基层民主的发展完善，把村级公共权力管起来了。要把它梳理成民主运行机制，使工作法变成制度。三是提高民主质量的有效举措。“四权”建设实际上对农民开展了最初步的民主训练。首先，每个环节上有制度，告诉大家制度意识、规则意识。其次，议定事情中肯定有不同意见需协商。协商的过程恰恰是改变心态的过程。所以“四权”建设中培育农民群众的民主理性特别重要。

为全国村级治理探索新经验

章大李（江苏省民政厅副厅长）：邳州“四权”建设进一步强化了党组织的领导核心作用、群众参与的主体作用、制度建设的长效作用、机制创新的驱动作用，探索走出了一条加强党的领导、坚持群众路线、落实村民自治、办好为民实事的新路子。希望邳州进一步丰富完善，做好今年的换届选举工作，为深化“四权”建设提供组织保障，促进政府行政管理与群众自治管理的有效衔接和良性互动，优化村民自治机制以完善党建促社建新格局，提升“四权”建设规范化、科学化、常态化水平，为全省乃至全国探索乡村治理积累更多更好的经验。

乡村政治治理的改革与创新

苗成斌（群众杂志社副总编辑）：“四权”建设具有丰富的实践价值：一是符合现代乡村治理的发展要求，基本体现了还权于民、还政于民、还利于民、服务于民的方向，初步显现出现代乡村治理“多极、制衡、善治、民主”的雏形。二是拓展了村民自治的发展空间，从制度和机制层面初步理顺了“两委”关系等问题，注重发挥村民代表会议、村委会、村务监督委员会作用，保障群众民主权利和根本利益。三是丰富了基层党建科学化的创新实践，理顺了党内权力关系、党组织与居委会的权责关系、各类组织与居民的权利关系。天下顺治在民富，天下和静在民乐。“四权”建设根基在农民，实践在农民，出路在农民。要把农民作为主体，把实现农民意志和利益作为根本途径，把农民满意作为根本标准，从体制上解决“为谁用权”、“由谁掌权”、“怎样使权”等深层次问题，实现由乡村治理向乡村善治的跨越。

“四权”建设实现“四个结合”

朱雪华（江苏省委研究室农村处处长）：“四权”建设，一是加强党的领导与推进村民自治制度有机结合，初步形成多层面多维度的有效治理形式；二是转型发展与社会管理创新有机结合，通过调整做优村级社会管理格局，形成了新的治理构架和管理制度；三是为民发展与突出农民主体有机结合，让农民群众由旁观者变成参与者、组织者和决定者，凸显了农民的地位，更好地推进了“发展”与“为民”的统一融合；四是科学发展与创新农村工作方式有机结合，涉及农村利益结构诸多方面，既是一项系统性治理工程，更是全局性工作方法。

村级治理还有较大完善空间

范芳（江苏省委组织部组织一处副处长）：农村基层民主政治建设还有较大完善空间。一些重点难点问题尚未根本破解，如内部关系、外部环境体制性矛盾，实际操作中偏重党政主导推动、忽略村民的自治性民主性等。各种新情况新问题不断涌现，如农村土地流转、农村空心化等，城镇化背景下农村社区增多，村级治理面临形势更为复杂等。加强村级治理除了基层实践层面的大胆创新，更需要顶层制度设计的刚性指导。期待“四权”建设成为在全省乃至全国树得起、立得住、叫得响、推得开的优秀品牌。

责任编辑：苏胜利