转型后央行内部审计环境需求与建设

王淑云

一、央行内部审计转型变化与特征

在过去长期探索和实践的基础上，2011年央行出台了《人民银行内审工作转型2011～2013年规划》，央行内审工作步入了全面转型与深化发展的新阶段，通过风险导向审计、绩效审计等七项内容为核心的重点转型工作的推进，央行内部审计在审计发展方向、服务范围、职能和手段等方面发生了重大的转变。

1.审计方向和目标。当前人民银行内部审计发展方向从偏重于对业务运行和管理活动的真实性、合规性审计，向“风险导向、控制驱动、关注绩效、服务治理、增加价值”转变，关注风险与绩效的均衡，追求组织目标实现的最大化，关注流程运转的内部控制审计和风险管理审计，以及关注资源配置和目标实现的绩效审计。

2.审计职能和性质。转型后审计活动主要以系统规范的方法评估并协助改善治理、风险管理和控制过程，功能向确认和咨询拓展。审计由仅仅关注业务合规性，逐步转向更多地关注风险管理和组织治理；由外生介入型的查错纠弊功能，逐步向内生融入型的更多发挥顾问和咨询作用的“增值价值”功能转变。通过与审计对象参与式的共同发现、解决问题，推动人民银行风险管理、内部控制和治理过程的持续改进，确保人民银行职能的有效发挥和平稳运行。

3.服务范围和对象。转型后内审服务的对象和审计的范围有了较大突破，由单纯的向行长负责转向为组织增值服务，帮助管理层、部门和员工发现和解决问题，满足不同层次利益相关者的需求。审计范围拓展到业务运行和管理活动的各个环节，涉及与业务开展相关的记录、人员和信息资料更加广泛，并藉此提供风险管理、绩效审计、咨询等转型服务。

4.审计手段和方法。长期以来内部审计以现场手工操作为主，审计方法主要是审阅法、核对法、验算法和调整法等，转型后内审逐步借助计算机辅助审计手段，由现场审计向非现场审计拓展，重视审计效率的提高、审计范围的拓展和审计证据的挖掘；由单纯的查账方法，向运用调查、测试、研究等分析性审计和动态评估式审计转变，重视分析性复核法的运用和符合性和实质性测试的开展，确保审计证据的完整、准确与真实，提高内部审计确认和评价分析的能力。

二、转型面临的内外部环境问题

在央行宏观审慎管理和治理中发挥更大作用是央行内审转型的最终目标，但从当前转型推进实施的情况看，央行审计无论在法规制度、机构设置还是人员配备等方面与转型后内审发展需求和《国际内部审计专业实务框架》的要求仍有相当的差距，配套环境的缺失在一定程度上制约了内审转型职能作用的充分发挥。

1.法规制度定位缺失，转型权威性难以树立。《国际内部审计专业实务框架》在其属性标准中强调“内部审计部门的宗旨、权利和职责必须在内部审计章程中按要求正式确定”。但目前央行转型无论是国家法规制度还是央行内部制度文件均未对转型后的内审宗旨、权力和职责给予正式的确定。一是缺少立法机关对央行内审转型的法规支持。目前我国涉及人民银行内部审计的法律和规章只有《会计法》、《中华人民共和国审计法》和《审计署关于内部审计工作的规定》，这些法规对建立内部审计制度和设立内部审计机构作出一定的要求，但对内审部门的权利与职责缺乏严格的强制性和细节规定，对涉及央行内部审计的具体内容及能否拓展转型相关职能等并不明确，使内审在权利职责的定位和行使上存在软肋，内审转型缺乏法规上的刚性支持。二是央行自身相关规章制度滞后于内审转型。《人民银行法》和人民银行“三定”方案对内审职责和部门设置作出了规定，内审司成立以来以总行的名义也颁布了多项规章制度，但其内容均局限于内审的监督职能，随着转型的不断深入，内审在职能上有了很大的拓展和转变，原有的规章制度相对于转型后的内审工作存在诸多的空白，尤其在评价与咨询功能上，在一定程度影响了央行内审转型的全面推进和发展。

2.组织结构定位模糊，转型缺乏刚性支持。《国际内部审计专业实务框架》在其属性标准中强调，“内部审计部门必须保持其独立性”。从当前央行组织治理架构看，各级行内审部门处于第三管理层，实行行长负责制，承担着同级监督和下查一级的内审工作任务，各级行既履行治理层的监督职责又承担被审计对象的管理职责，因而在实际工作中，相对于社会审计和国家审计，央行内部审计缺乏制衡机制，受人为干扰因素较多，内部的干预、控制和阻挠的可能性较大，尤其在同级审计尤为突出。如在实际工作中很多分支机构内审工作由行长分管，纪委书记或其他副行级领导协管，有的协管行领导还分管其他业务部门，审计报告经本行行长或协管行领导同意方可拟文上报，导致内部审计所处的地位尴尬，转型推进缺乏组织层面的稳定支持。

3.管理理念定位滞后，内审转型未有效接轨。《国际内部审计专业实务框架》在其内部审计定义中强调，内部审计“通过应用系统的、规范的方法，评估并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标”。因而是否强调机构的风险管理，是否通过目标管理、绩效管理、学习创新等现代化理念来履行组织目标，以及对内审的重视程度，将直接影响内审转型职能和作用的发挥。目前央行尤其是基层行仍沿袭着传统的粗放式管理模式，更多地强调合规性监督，绩效评价、风险导向等转型成果难以渗透到管理流程中。其次成果运用管理机制滞后，《中国人民银行内审工作制度》对审计内容的报告和运用范围有着严格的限制，在传统的合规性审计中，这一规定有助于被审计单位相关信息的保密，但在很大程度上限制了内审转型成果在各个管理环节的运用和推广，不利于内审增值与改善功能的发挥。

4.目标价值定位矛盾，内审的客观性存疑。《国际内部审计专业实务框架》在其属性标准中强调，“内部审计部门在确定内部审计范围、开展工作和报告结果时，必须免受干预”。但从央行内审转型开展情况看，却不容乐观。内审部门在业务上既受本级行的行长领导，又受上级行内审部门的领导。两者在理论上转型目标是一致的，但在实际工作中本级行作为管理层，出于自身的利益而比较注重对外对上的良好形象，其目标定位往往偏离于内审转型应有的目标。一是受本级行利益的约束，在转型项目选择、审计人员配置、审计进度和经费等方面缺乏自主权。受人为因素影响许多审计应该发现和解决的问题被掩盖得不到正确反映，使内审转型项目尤其是同级转型审计项目在具体执行中功亏一篑。二是内审部门在组织上、经济上、人事上与单位领导、审计对象存在不可回避的利害关系，一旦两者施加压力，审计人员极易妥协，产生“逆向选择”和“道德风险”，导致绩效审计和风险评价等转型工作的客观公正性存疑。

5.队伍素质定位较低，转型工作难以适应。《国际内部审计专业实务框架》在其属性标准中强调，“内部审计师必须具备履行其职责所必须的知识、技能和其他能力”。但从当前基层行内审队伍建设情况看，内审人员结构和素质与转型要求还有一定差距，并在短期内难有改观。一是缺乏综合型创新人才。转型后内审目标价值有了质的飞跃，从单纯的合规性监督发展到确认和咨询功能，涉及的业务领域和层次有了很大的提高，对审计人员的专业技能和学习创新能力有较高的要求，但目前人民银行基层行内审工作人员主要来源于业务部门及大学院校，知识结构单一，对内审转型所需知识储备与技术技能准备不足。二是缺乏具有专项特长的人才。特别是信息技术人才，目前基层行在通用审计软件、测试数据生成程序、计算机化的审计方案、专用审计工具以及计算机辅助审计方法的运用上基本是空白。

三、转型配套环境的改善与建设

审计环境是内审转型赖以生存和发展的土壤，也是转型后内审发挥其职能效用的基础。从目前央行内审转型发展现状看，内审环境的缺失在很大程度上限制了内审转型职能的充分发挥。按照《国际内部审计专业实务框架》要求，从内审法规支持、机构设置、机构职权、部门信赖、队伍配置等方面加强转型配套环境建设十分必要。

1.制度环境。一是重新定位内审职能。央行内审职能应以确认和咨询为导向，按照内部审计为组织增加价值并改进组织的治理、风险管理和控制过程的要求，充分发挥内审部门监督、顾问、协调、建议、培训等作用；二是完善内审工作制度。依据国际准则和央行转型实际需求，在《人民银行内审工作制度》中明确转型后内部审计活动的宗旨、权力和职责，确定内部审计部门在组织治理结构中的新地位，授权内部审计部门在转型中接触与业务开展相关的领域，并界定审计活动的范围；三是改进内审工作程序。《人民银行内审操作程序》于2001年印发，很多内容已与实际操作脱节，尤其是内审转型后，审计目的和审计类型实现多元化，审计功能和性质有较大改变，现行的内审工作程序难以适应，有必要进一步细化和差别化，使程序设计更加规范、标准和科学。

2.组织环境。为确保内审在央行组织治理结构中的地位和内审作用的充分发挥，在组织体系的建立上应保证内部审计的客观性、独立性。一是机构设置垂直管理。在总行设立审计委员会，由总行向各分支机构派出内审机构，派出机构按区域设置，实行二级或三级管理；二是内部管理条线负责。总行内审部门及其主要负责人的业绩考核、职务升迁和薪酬变化由总行审计委员会直接管理，派出机构的内审人员则由总行内审部门直线管理，不与所监督部门发生任何利益关系。三是工作机制条块结合。实行审计报告双线呈报制度，内审机构逐级上报的同时向被审机构的上级行报；内审事实的确认出现争议，由上一级内审部门委派人员进行第三方界定，避免审计人员与被审机构扯皮、随意删减事实等现象发生。

3.人文环境。一是加大宣传力度，提高各级领导和业务部门对内审转型工作的认识，普及内审转型工作宗旨、目标和具体的内容，使各级领导和业务部门充分认识到内审工作在改善组织治理中的作用。二是创新管理理念。改变管理层局限于合规性和目标实现的粗放型管理模式，建立风险系统性管理和绩效考核管理体系。三是增强成果转化意识。各级行对审计内容的报告和运用范围有着严格的限制，在合规性审计中，这一规定有助于被审计单位相关信息的保密，但在很大程度上限制了内审转型成果在各个管理环节的运用和推广，不利于内审增值与改善功能的发挥。进一步解放思想，培育成果转化环境十分必要。

4.队伍环境。一是充实内审队伍。将具有内审知识与业务经验的复合型人才和具备特定专长的审计急需人才充实到内审队伍，从而在短期内提高内审转型的履职能力；二是加强履职能力建设。通过以查代训、现场辅导、项目评审、专家培训等方式对现有内审人员开展业务技能和内审理论知识的传授，加强国际内部审计准则的学习和交流，鼓励内审人员参加CIA考试，提高内审队伍综合素质；三是鼓励创新意识。进一步推动绩效管理、风险导向、自动化审计工具、计量工具等新理念、新手段和新方法在审计项目中的运用，积极主动适应内审转型的新要求。

（作者单位：人民银

行赣州市中心支行）