地方政府投资项目低效的症因

付彬辉

近年来，随着国家中西部大开发战略和扩大内需政策的深入实施，我省各级地方政府对社会公共工程的投资力度和规模呈逐年上升趋势。这些社会公共工程的实施对美化城市环境、拉大城市框架、提高城市可持续发展能力，以及提高人民生活水平和促进经济社会全面发展等各方面都发挥了重要作用，同时这些政府投资项目的效益状况也越来越成为社会各方面关注的热点。但我们通过对部分政府投资项目的审计发现相当比例的政府投资项目存在建设市场秩序不规范、决策失误、管理不善和闲置浪费资金等问题，致使财政投入的资金效益偏低。近年来，笔者通过参与政府领导交办，局年度审计计划安排的诸多政府重点投资项目审计，同时利用业余时间查阅了大量的审计调查结果报告和相关卷宗进行分析，归纳出政府投资项目低效的如下症因：

1注重即期效益，盲目上马“形象工程”和“政绩工程”。在政府的投资蓝图中，一些地方政府和部门领导往往缺乏综合、长远和战略的规划考虑，不顾地方实际情况和民生需求，特事特办的上马一些“形象工程”和“政绩工程”，而对产生效益缓慢的民生项目缺乏投资热情，这必然混淆政府投资和市场投资的关系，降低社会整体投资效益，甚至造成项目重复建设等资金浪费现象。

2前期论证不审慎，可行性研究成可批性研究。不少政府决策投资项目缺乏科学论证，往往是先定项目后论证，甚至论证根本就是“走过场”（有的不“走”），对市场风险估计不足，致使投资的项目达不到预期的效果，成为亏损的黑洞，留下诸多的“后遗症”；有的建设单位在建设资金尚未落实的情况下，为了国庆或一些重大庆典活动献礼的需要就仓促开工，造成工程项目“边规划、边设计、边施工”的状况；且由于项目概、预算的编制过粗，失去了对总投资额的控制作用，使得不少工程由于资金短缺而造成施工工期旷日持久，甚至成为“烂尾工程”，给地方政府带来沉重的财政负担。

3存在大量的“钓鱼项目”。所谓“钓鱼项目”，是指拟建项目在立项报批时片面强调项目的可行性，故意压低项目投资规模和概算，被描述为造价很低，见效很快的项目。但在项目实施过程中，又以各种借口提出项目设计变更，迫使政府投资部门不断追加投资，概算超估算、预算超概算、结算超预算，最终投资计划失控，实际完成投资额大大超出原定计划的那些项目。这类“钓鱼项目”是一种盲目投资乱花钱，极易滋生腐败的项目。

4招投标制度执行不规范，部分招投标流于形式。明招暗定、违规分包、转包以及应招标的设备或大宗材料建设单位自行采购等违规问题的存在造成部分项目资金被“潜规则”，未能真正用在项目自身建设上。项目实际承建商只能采取偷工减料，以次充好等牺牲工程质量的不法手段来保证自己的预期利润。

5签订合同不严谨。签订合同时，合同内容应完整、准确，公平、公正，双方权力、义务应对等。但往往由于签约双方技术人员业务素质的不对等，部分工作人员责任心的缺失，相关合同中经常缺少项目经理人、履约保证金额，新增加项目结算原则等重要内容，特别是对违约行为的处罚条款未认真审核，从而导致在项目实施过程中一旦出现对方违规或违约行为却缺乏行之有效的制约机制。加强合同管理对合理确定和有效控制造价，提高投资效益有着重要意义。

6专业水平欠缺，管理模式滞后。一是组成管理机构的人员专业素质整体不高，甚至有些人从未接触过建设工程，形成边干、边学、边管的局面。二是建设单位往往偏重进度和政绩，建设程序、工程成本、经济效益等一切服从领导要求，忽视管理，甚至违背科学。三是建设单位随意改变工程设计，提高装修档次，盲目追求高标准，有的甚至违背客观规律、技术规范要求等，既造成不必要的损失，也给工程质量留下隐患。

7项目资金监管不力，财务管理混乱。一是有的项目纳入项目主管部门的财务账统一核算，没有单独建账，致使不能清晰反映工程项目资金到位、使用情况，不利于资金按进度合理支付；二是有的建设单位擅自挤占、挪用专项资金，用于弥补公务经费不足或其他支出，造成项目资金缺口，无法给项目实施提供充足的资金保障；三是违反建设资金管理相关规定，直接以现金支付工程款，或是工程进度款不按规定支付给中标方，而是直接划给个体承包商人或临时项目部，人为为转包、分包工程提供便利。

8部分已完工项目竣工决算和财务结算不规范。一是主要表现为有人为高套定额或建设单位高价签证、重复计算、变更调减部分未扣除、未按招标规定下浮，甲方应供材料没剔除等。二是工程项目竣工决算和财务结算不及时，部分建设单位由于项目仓促上马，建设资金到位情况不理想等原因长期拖欠施工单位工程款，有的项目承建方或因税负、建设方支付资金过头等原因恶意拖而不决等等，都导致了已完工项目因相关资料不全而无法顺利移交，新增了固定资产却无法入账等问题的产生。

9改革政策落实不到位，体制性低效问题突出。国务院关于投资体制改革的决定在一些部门行业和建设项目落实尚未到位，缺乏具体配套政策和措施，有些体制性问题和矛盾仍然根深蒂固，条块、部门之间的利益矛盾仍未理顺，是造成部分政策投资项目低效益的深层次原因。

10效益评价和责任追究制度缺乏。一个社会公共工程项目考虑的不仅是项目资金的投入产出效益，把社会公共工程效益状况作为审查和评价的重点，是要考虑项目投入使用后对社会的影响程度、是否满足社会迫切需求，规划布局是否具有前瞻性和是否满足国民经济可持续发展的要求等，而这种投资的非盈利性质，需要从宏观效益、社会效益及生态效益三方面来进行投资效益评价。目前我国尚未建立与之相配套的完整、科学、系统的项目绩效评价指标体系及方法，这直接导致了对效益低下项目决策者缺乏惩处问责的依据和标准，决策者决策失误的风险成本较低。

由于政府投资项目从立项、建设，到投入使用过程中存在上述诸多症因，使得政府投资项目效益往往低于预期，甚至成为政府的“包袱”，让国家蒙受损失，也容易造成民众对政府执政能力的质疑。因此，重视政府投资项目的绩效管理已是刻不容缓。要解决好政府投资效益偏低的问题，笔者认为，首先要从提高项目决策者和项目管理者的认识上入手，不能仅仅“头痛医头，脚痛医脚”，要建立健全有效监督机制和责任追究制度，完善项目绩效评价指标体系；其二要从项目程序规范化上着手，包括项目决策、立项审核、资金拨付、运行实施、流程监管等环节都要严格按规定执行，只有改变“重申报轻管理”的做法，才能真正让政府投资的资金用得其所；其三，一个项目的成功实施需要各级政府部门协调配合，其中审计机关作为专业性较强的经济监督部门在其中起到的作用至关重要。各级审计机关应抽取一定比例的重大项目从投资决策、资金使用到项目管理、投资效益等四个环节主动跟踪审计，能为政府性投资项目顺利实施保驾护航。

有效的遏制政府投资项目锢疾的发生不是一蹴而就的事，但是只要各级政府能增加投资决策的透明度，自觉将政府投资项目建设纳入社会监督之中，认真总结经验教训，纠正“重视投资规模，忽视投资效益；重视进度，轻视质量；重视投资总量，忽略投资结构”的做法，让资金真正用到实处，营造政府、社会组织和公民积极互动的协作机制，相信必将极大的提升政府项目资金的效益状况，真正把政府投资的社会公共项目做成让民众满意的精品项目。（作者单位：景德镇市审计局）