环境公益诉讼制度研究

王佳宜

摘要：环境保护日益成为社会关注的焦点，诉讼推进环境保护形成也是环境保护法得以实施的重要环节。因此，我们唯有加强公益诉讼制度研究和公益诉讼制度建设，才能在环境保护工作中取得良好成绩，同时也可以推动环境保护法体系的完善和发展。

关键词：环境保护；公益诉讼

一、公益诉讼的缘由

在经济学界，“公地悲剧”为人熟知。美国学者哈丁在《公地的悲剧》中设置了这样一个场景：一群牧民一同在一块公共草场放牧。一个牧民想多养一只羊增加个人收益，虽然他明知草场上羊的数量已经太多了，再增加羊的数目，将使草场的质量下降。牧民将如何取舍？如果每人都从自己私利出发，肯定会选择多养羊获取收益，因为草场退化的代价由大家负担。每一位牧民都如此思考时，“公地悲剧”就上演了--草场持续退化，直至无法养羊，最终导致所有牧民破产。试验得出的结论是：由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的。

诉讼法理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院起诉，请求司法救济。正如如果另一个牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他赔偿一样，但是，公共的草地从理论上而言属于所有的牧羊人，如果它的利益受到了损害，由谁来提起诉讼呢？随着社会公共领域延伸及公共事务数量的增长，我们国家的法律正面临着如是问题。

公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了公共利益保护的紧迫需要。

二、构建环境公益诉讼的必要性

现代社会，环境问题日益严重，诸如雾霾天气、温室效应、水资源危机等都正在或已经给我们生存的空间造成了毁灭性的灾难，严重威胁着人类的健康。正是如此，环境公益诉讼制度应运而生，成为解决环境方面“公地悲剧”的一种诉讼手段。其是指社会成员，包括检察机关、非政府组织和公民依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关主体向法院提起诉讼的制度。因此，构建环境公益诉讼是现实的需要，也是历史的必然。

第一，建立环境公益诉讼制度，是全面贯彻落实党的十八大精神的要求。在党的十八大报告中，提出“五位一体”的概念，把生态文明建设放到了突出地位，从理论和实践的高度对其作出了全面而深刻的阐述，并赋予创造性地回答了经济发展与资源环境的关系，为统筹人与自然和谐发展指明了方向。因此，建立环境公益诉讼制度，是顺应了社会的发展和时代的需求。

第二，建立环境公益诉讼制度，是构建社会主义和谐社会的需要。尽管党和国家高度重视环境保护，但是我国仍有很多地方、企业，在高额利润的驱动下，以浪费资源、牺牲环境为代价发展经济，如果这种危害行为不能得到及时纠正，必将对我国的经济安全运行和社会长期稳定构成严重威胁。因此，建立环境公益诉讼迫在眉睫。

第三，建立环境公益诉讼制度，是激发公众参与环保的需要。环境问题与人民群众息息相关，公众参与对我国环境保护事业的健康发展有积极意义。因此，有必要通过建立环境公益诉讼制度，为环境领域内的公众参与提供法律与政治上的保障。

三、环境公益诉讼主体资格争议

我国《民事诉讼法》第一百零八条之规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”这就排除了与案件无关的公民或者社会团体等，笔者认为，既然是公益诉讼，就应该有别于私益诉讼，在私益诉讼里面保护的是个体的权利，因此诉讼主体只能是特定的受害者个体，非受害者的个体无权起诉；而公益诉讼是保护公共利益不受损害，除法律禁止者以外，凡是公民及社会团体都应该具有这样的权利，这恰恰是公益之“公”的本意。然而，由于公益诉讼执行制度的模糊以及诉讼主体界定的局限，导致许多已有的公益诉讼都是无果而终，没有使环保制度形成真正的法律效应。所以，必须突破诉讼主体“限于直接受害者”这个瓶颈突破，赋予公民个人，社会团体等非直接受害者有环境诉讼的主体地位。这种制度设计既符合我国《环境保护法》第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”之规定，同时也符合我国现行的司法实践，对于环境保护等公益诉讼也是一种“最好的保护”。

然而，如果人人都有权提起诉讼，会不会导致“滥诉”呢？如何解决公民无诉权与公民滥诉之间的博弈呢？具体来说，环境公益诉讼启动权仅仅由检察机关垄断还是检察机关、非政府组织和公民同时共享，这是一元主体启动和多元主体启动争议的关键。

笔者认为，从保护国家和公共环境利益，制止不法行为的目的出发，人民检察院运用司法手段提起公益诉讼，应当视为与本案诉讼标的有特殊的直接利害关系。因此，一元主体启动并非真正意义上的环境公益诉讼。对于多元主体启动，最高人民法院始终持明确的反对态度。他们认为，目前法院每人每年需审理案件二三百起，如果允许个人进行公益诉讼，可能存在个人滥诉，同时给法院增加审判压力。然而，实践中，如果是无关的个人成为原告，需要付出大量的时间、金钱，还很可能得罪当地领导或污染企业，所以并没有那么多人喜欢管“闲事”，某些中级法院环保法庭成立后几乎没有受理一起环境公益诉讼，正好证明了这点。基于此，我国必须形成多元启动模式。

四、环境公益诉讼主体的启动顺序

在多元主体具有环境公益诉权的基础上，启动顺序上存在多元主体直接启动和检察机关前置审查的争议？从一些国家的经验看，允许检察机关代表国家提起公益诉讼是可行的。如果受到损害的不是国家利益，而是社会公共利益，那么，可以考虑让那些代表公共利益的社会团体、协会以及自治组织提起诉讼。在有资格起诉的主体拒不行使诉权时，普通公民作为纳税人也应有起诉的资格。结合我国实际，在确保多元主体拥有诉权的同时，应当确立检察机关前置审查权。具体来说，检察机关应当成为提起环境公益诉讼的主体，公民、法人或其他组织则起辅助作用，公民、法人或其他组织在发现有正在或即将危害环境的行为时，应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定时间内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织才可以以自己的名义提起公益行政诉讼。这是因为任何人都可以成为公益诉讼的原告提起诉讼，但是，从诉讼经济和诉讼秩序的角度看，公益诉讼的原告应当相对固定和统一。

五、完善我国环境公益诉讼制度

从我国环境公益诉讼立法的现状来看，在今后的立法工作中需在以下三个方面继续加强。

第一，是要建立非实质性利益损害的司法救济制度。因非实质性损害是公众遭受环境损害的主要方式，也是引发社会矛盾的一个重要原因，其司法救济权又没有得到我国相关法律的确认，所以立法机构应当对其诉讼救济予以重视。

第二，是要明确社会公众的司法监督地位。正如前文所述，扩大原告资格。此外，还应建立鼓励公众参与的制度。

第三，是要规定诉讼费和律师费的减免。我国现行立法规定了诉讼费的减免情况，但却没有把公益性的诉讼案件纳入其中。另外，现行立法缺乏对环境公益诉讼律师费由败诉方承担的明确规定，没有规定律师费的收费标准问题，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的起诉、对提高律师参与环境公益诉讼的积极性，都是不利的。（作者单位：贵州大学法学院）

参考文献：

[1]李长春：《论民事公益诉讼原告的多元化》[M]，载《湖南文理学院学报》，2004年第1期。

[2]颜运秋：《公益诉讼理念研究》[M]，中国监察出版社，2003年版