视频监控的法律死角
2013-04-29叶宇婷
叶宇婷
欢迎进入“楚门的世界”。
如今的公共空间里，摄像头遍布，极有无孔不入之势，有人将其比喻为“楚门的世界”。国内公共视频监控的行业龙头海康威视2012年年报披露的销售量就达570万套（含前后端），增长37%。有投行的报告曾保守估计全国公共摄像头不少于4000万台。
与摄像头数量的突飞猛进相比，公共摄像头的安装与管理仍处于无法可依的尴尬之境。
近两年来，各地陆续出台《公共安全图像信息系统管理办法》。一份管理办法能否管起如此数量庞大的公共摄像头？对此，《中国周刊》记者采访了上海政法学院教授汤啸天，后者是《公共场所监控图像采集利用与隐私权保护》课题组作者之一。
四年无进步
《中国周刊》：2009年，你参与过《公共场所监控图像采集利用与隐私权保护》课题研究。这个课题的研究背景是什么？
汤啸天：这是上海市政府行政法制研究所的课题。当时城市中公共场所的摄像头越来越多，实际操作中问题却不断，这方面的法律又是空白的。摄像头的安装到底要不要政府审批，谁可以申请安装，要不要统一规划，这些都是问题。公共摄像头安装和使用的权利边界也不清楚。还有一个突出问题是，公共摄像头的安装和使用与公民的隐私权间矛盾冲突不断，经常出现涉嫌侵犯公民隐私的情况。
《中国周刊》：据你们的课题研究，哪些情况下公共摄像头的使用容易侵犯公民的隐私？
汤啸天：几乎公共摄像头安装和使用的每一个部分都有出现侵犯公民隐私的情况。首先，没有法律法规确定公共摄像头的具体安装范围，有些就会安到不应该安的地方，就有可能侵犯到公民的隐私；其次，摄像头指向哪儿，方向指向不对，也可能侵犯到公民的隐私，有的公共摄像头都能拍到别人家的窗户里；再次，由于监控人员选拔不当，职业素质不够，违规操作也可能侵犯公民隐私；最后，监控内容保存不当，非法流出更是侵犯公民的隐私。
《中国周刊》：据课题完成已有4年，当时存在的问题现在是否有所改善？
汤啸天：问题反而更突出了。近年来，地方在公共摄像头上的资金投入越来越大，有的甚至是超范围安装。之前重庆投入50个亿新增公共摄像头，这样的情况在全国并不罕见。全国在大规模安装摄像头，与之相对的是，公共摄像头安装依旧缺乏统一规划，以前存在的问题依然存在，安装主体和程序存在的问题仍然没有解决。这样下去是很危险的，刹不住车。
《中国周刊》：如今监控摄像头随处可见，从马路到学校、商场，那这些摄像头的安装范围是什么？
汤啸天：准确的说应该叫做公共空间图像监控系统。这是一个非常复杂的问题。包括通常我们所说的广场、公园、交通枢纽、商场等完全开放的公共场所，还有工厂、企业、研究所等工作场所。工作场所像单位内部的空间，它也不是对外经营的空间，也可以设置探头。最后还有一些私人空间。
就完全开放的公共场所来说，按我的理解，是由政府提供给社会公众进行活动的场所，不需要任何身份识别即可进入。工作场所也都有它的开放性，但它们的开放性都比不上完全开放的公共场所，可以视为“半开放空间”。
除由私权利分割的私有空间以外，也存在公共空间，比如一幢楼建立起来，若干户人家都是由物理空间分割的，里面有提供给公众进行活动的公共空间，如：电梯、公共楼道、大堂，这些都属于开放空间。此外，还有半公共空间，比如同一楼层共用的走道。半公共空间也具有一定的开放性。
《中国周刊》：目前公共场所中的监控摄像头，既有公安、交通、城管等政府部门安装的，又有组织、个人安装的。我国现行法律对于安装的主体是否有相关的规定？谁有权在公共场所中安视频监控设备？
汤啸天：现在的规定不够细化。我的观点是按照以下原则：第一，谁主管谁负责。公共空间里是有相对应的责任主体的，比如一个交通枢纽点，谁主管谁就负责在那里安装摄像探头；第二，谁负责谁监控，谁对一个场所的治安有责任，就可以监控；第三，谁监控谁对图像的合法性、安全性负责。合法性和安装的位置有关，你不能把它安到更衣室去了，安全性是说你得保证这些监控内容不流出去。
管理无法可依
《中国周刊》：我国是否有针对公共空间监控摄像头的安装质量标准？
汤啸天：这里面有几个问题。一是，缺少监控设备的技术标准，有时警察通过监控录像找犯罪嫌疑人时，图像模糊度很大。真正要用到监控图像时，它就用不上了。要有关于监控设备清晰度的标准；二是，缺少监控设备安装的技术标准；三是，缺少监控图像的保管标准。换句话说，这些监控图像是保留3个月呢，还是保留6个月。
《中国周刊》：这个标准应该由全国统一出台，还是各地自行规定？
汤啸天：至少应该由地方先建立起标准来，然后慢慢再全国统一，因为各地的经济差异很大。
《中国周刊》：公共空间监控摄像头的安装是否需要审批？由谁审批？
汤啸天：原则上应该要有规划和审批，但据我了解目前还没有相关规定。我本人主张实行备案制，安装的主体要去公安机关备案。如果备案时发现有探头安到了不应该安的地方，就不能通过。现在的探头安装非常乱。但备案的审查力度相对比较弱，可以靠抽检的办法来部分弥补。
《中国周刊》：审批完后，谁来监督监控设备的使用？
汤啸天：谁安装谁负责，如果你违规，那是你安装者的责任。但到公安机关备了案不是就完了，他们也是有监督责任的。这更多的是一种事后审查，出了问题，再追责任。
《中国周刊》：横向比较其他国家，我国对于公共监控摄像头的管理处于什么水平？
汤啸天：我们国家还处于起步阶段，最大的问题是立法跟不上，都是粗线条的，没有统一的法规，只有一些地方性法规，管不起来，全国性的还没有。所以目前监控摄像头的安装、管理仍然处在无法可依的状态。
“对空间不对人”
《中国周刊》：公共空间的监控内容是什么？
汤啸天：具体应该是监控公共空间里发生的情况，是空间的状况，而不是具体针对里面的人。什么时候出现了烟，什么时候出现了火，什么时候出现了人流的聚集、车辆的冲撞。通俗点说就是，对空间不对人。
《中国周刊》：监控内容应由谁管理？如何管理？
汤啸天：由监控人员负责管理。要把握两点，一是，监控室应该有准入制度，不是任何人都可以进，而且应该有针对监控人员职业素质的规章制度；二是，监控人员要对图像资料的安全性负责，不能随意流出。
《中国周刊》：谁可以查看监控录像，什么情况下可以查看，我国法律有相关规定吗？
汤啸天：没有。理论上来讲，应该有针对监控内容的管理规章制度。而且应有这样一个原则，负责图像监控的人可以随时回放查看。这里面还涉及一个对既往图像查看的问题，比如有人提出要查看3天前的录像，负责图像监控者是需要对此把关的，他负这个责任，就要把这个关。
涉及国家安全、刑事侦查、人民法院依职权调查的，图像监控者应该协助。
《中国周刊》：一些监控内容是否应该主动向公众公开？
汤啸天：没有必要。对公共空间进行图像监控，只是为了确保它的安全。只要确保了公共空间的安全，就没有必要再公开监控内容。公共空间监控图像内容是不列入《政府信息公开条例》的。
用法律替代“办法”
《中国周刊》：有观点认为，个人在公共空间是不存在隐私权的。对此，您如何看待？
汤啸天：个人在公共空间是存在隐私权的，而且个人的隐私权在这里容易暴露。如果一个人在公共空间主动暴露自己的隐私部位，或者作出亲昵行为，那视为自行放弃隐私权的保护。
个人自行放弃隐私权保护的情况下，如果摄像探头属正常监控，那不存在问题。但如果这些监控内容流出，就面临违规的问题。
有时，公共空间图像监控内容可能需要公布出来，比如要查找某一个人，应该按照最小限度去处理，能不用这个手段就不用这个手段，必须要用这个手段的话，对无关人员要进行技术处理。
《中国周刊》：哪些情况下算是公共空间监控图像侵犯了个人的隐私？
汤啸天：公共空间图像监控的是空间状态，而不是人。如果公共空间里有亲昵行为，镜头有拉伸动作，就涉嫌侵犯个人隐私。这是监控设备的指向问题。其次，如果拍摄范围及程度超出维护公共安全的需要，就可能涉嫌侵犯个人隐私。比如探头装在了一个比较低的位置，而且朝上，这是监控裙底。还有一个是，未经当事人的许可对其进行了跟踪和秘密拍摄。
《中国周刊》：如果监控内容侵犯了个人的隐私，责任人应该面临什么样的惩罚？
汤啸天：目前针对公共空间图像侵犯个人隐私还没有针对性、细化的法律规定。
对于个人的隐私权保护，我国民法有规定：禁止以窥视、窃听、刺探、披露等方式侵害他人的隐私；收集、储存、公布涉及自然人的隐私资料，应当征得本人同意，但法律另有规定的除外。国家刑法也有针对个人信息保护的相关规定：国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑或拘役，并处或者单处罚金。
对于什么是个人信息、什么是公布个人信息的行为、什么是滥用个人信息的行为，刑法并没有说清楚。我国目前比较多个人静态信息的倒卖，如电话号码、邮箱地址。如果不加紧对视频等个人动态信息进行监管，将会出现更多关于个人动态信息的倒卖。
《中国周刊》：我国是否有针对监控内容外泄后的补救措施？
汤啸天：目前还没有专门的细化措施。但如果由于监控内容外泄侵犯了个人隐私，除了通过上述司法途径以外，还可以通过行政管理的手段，监控内容的外泄是要追究管理责任的。
对于监控内容外泄导致的个人隐私被侵犯，应该有一定的权利救济途径，权利救济的前提是要有诉，有人去告，提供主动的补救措施目前还不太可能。
《中国周刊》：近两年来，各地陆续出台针对公共摄像头的管理办法。为什么是办法，而不是法？这些管理办法的局限性在哪里？
汤啸天：你去翻看这些管理办法就会发现，在没有全国统一法规的情况下，各地的管理办法都不同，详略程度也不同，没有一个应该拟定成什么样的标准。地方性的管理办法相对公共摄像头安装使用上存在的问题，依然不够详细，安装主体和程序上应该解决的问题依旧没有解决。
《中国周刊》：出台针对公共摄像头的全国性法律法规的困难在哪里？
汤啸天：公共摄像头安装和使用牵涉到很多部门，部门间是有利益分配的。我国是部门立法，由谁来牵头？部门立法无法避免的情况是，这个部门会把本部门的利益镶嵌进法律法规中。我个人的建议是实行开门立法，公开征集立法草案，北京、上海、广州等城市都应该有研究机构参与其中，做到平衡。再一个，公共摄像头安装使用中存在的争议太多，而且都没有解决。比如安装主体，谁都想争。最后是，每个地方的经济发展程度不同，统一的法律法规到地方具体执行也有困难。
