先进公共危机管理体制借鉴与启示

陈韵竹

[摘要]在国外，一些西方发达国家的公共危机管理经过较长时期的发展，其公共危机管理体制较为完善，并形成了一套行之有效的管理措施及应对策略。本文重点分析了澳大利亚和德国的公共危机管理体制，并对两个国家的公共危机管理体制进行比较，最后对我国建设公共危机管理体制提出了建议。

[关键词]公共危机管理；澳大利亚；德国；中国

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.054

[中图分类号]C916；D630[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2013）08-0092-03

0 引 言

社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。其中，应对风险和进行应急是其核心功能之一。

“公共危机”通常是指一种危及全体社会公众生命财产和共同利益的紧急事态[1]。突发性公共事件主要包括自然灾害、公共卫生事件、事故灾难和社会安全事件几种。此类事件具有突发性、紧急性、高度不确定性以及影响大等特点。公共危机管理的目的在于最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会发展。公共危机管理体系是有关突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施、事后恢复与重建措施以及应对突发事件的有关法律、制度的总称[2]。

近几十年来，世界上各类突发事件不断发生，如何科学应对和及时、妥善处置，是当前各国政府必须面临的一个重大课题，也是衡量一国政府治理能力和执政水平的重要标志。澳大利亚和德国的公共危机管理体制具有典型的启发和借鉴意义。

1 澳大利亚的公共危机管理体制

澳大利亚国土广袤、地形复杂、气候多变，是一个自然灾害频发的国家。据统计，自2000年以来，澳大利亚平均每年有24人直接因灾死亡，近600人受伤， 39万人不同程度受灾。自然灾害和突发事件对澳大利亚的家庭、商业、国家基础设施造成的损失每年都在36亿美元以上。为此，澳大利亚建立了一套较为完整的公共危机管理体系。

1.1 澳大利亚公共危机管理的体系构架

1993年1月1日，澳大利亚成立了联邦公共危机管理署EMA（Emergency Management Australia， EMA）。EMA负责所有类型的灾害，包括自然的、人为的、技术的或者是战争（民防）。其组织构架为下设3个小组：计划与行动小组、管理小组、教育与培训小组。EMA架构内设有“国家紧急事务管理中心”，简称NEMCC，为联邦应急事务日常处理的机制。在EMA的架构外，澳大利亚还设有“公共危机管理委员会”EMC（Emergency Management Committee，EMC），联邦司法部长既是EMA也是EMC的首长。该委员会每年定期举行会议，各州政府均通过本州在委员会中的代表在联邦政府就减灾工作进行协调，各州也都设立了相应的委员会。

1.2 澳大利亚公共危机管理的国家体系

澳大利亚的公共危机管理的国家体系是以州为主体，分为3个层次，即联邦政府、州和地方政府。联邦政府主要的紧急事务管理部门是隶属于澳大利亚国防部的联邦应急管理署EMA。此外，各州均有自己的紧急事务管理部门。通过判断紧急事件的性质和可能影响的范围来启动不同层次的应急计划[3]。

澳大利亚设立了一套3个层次承担不同职责的政府应急管理体系： ① 联邦政府层面。联邦政府通过顾问安排、承担领导角色等途径，为州和地区经历的主要灾害提供物质和财政援助； ② 州和地方政府层面。6个州和两个地区则为保护生命、财产和环境安全承担主要责任，各州和地区通过立法、建立委员会机构以及提升警务、消防、救护、应急服务、健康福利机构等各方面的能力来实现这一目标； ③ 社区层面。澳大利亚全国范围内约有700个社区，它们虽然不直接控制灾害响应机构，但必须在灾难预防、缓解以及为救灾计划进行协调等方面承担责任。

1.3 澳大利亚公共危机管理中心

澳大利亚公共危机管理中心下设4个部门： ① 计划与运作事务部。其主要负责管日常理澳大利亚应急中心资助的灾害应急计划，协调联邦政府对州、地方的支持，制定民防政策和计划，公共危机管理通讯与信息系统的应用。 ② 开发部。其主要负责灾害预防与减灾战略的制定，公共危机管理项目的规划管理，对于政府、产业和社区进行公共危机管理的宣传推广，公共危机管理政策制定。 ③ 信息管理部。其主要负责公共危机管理过程中的信息管理，促进各州支持的应急项目的管理。④ 教育与培训部。其主要负责教育与培训的开发与传播，公共危机管理资格标准与课程的开发与维护，公共危机管理研究和社区教育。

1.4 澳大利亚公共危机管理的特征

综合以上对于澳大利亚公共危机管理体制的描述，可以总结出澳大利亚的公共危机管理体制具有以下4个特征。

1.4.1 有较为先进的公共危机管理理念

澳大利亚抗灾的一个成功经验就是建立了一套指导灾害规划和管理的概念和原则，即“4个概念和6个原则”。虽然国家自然灾害组织建立的概念和原则不是强制性的国家条文，但是作为指导意见，它被各州政府广泛接受。它的关键思想和基本要点已被纳入了各州相关的法律条文中，从而具备强制性特征。

1.4.2 有充分的法律依据

澳大利亚在宪法的规定下，制定了联邦政府公共危机管理政策，建立了相应的机构，通过财政和技术手段支持各州的公共危机管理发展和建设。澳大利亚的公共危机管理法于2003年由议会通过。从法律上界定了“灾害”是指由于某事件的影响而导致的严重破坏，并把灾害分为自然灾害、人为因素、基础设施故障、空难、车祸等4种类型[4]。

1.4.3 技术指导力度大、管理规范性强

EMA投入了大量的精力进行灾害公共危机管理的研究，组织一批学者专家和有经验的公共危机管理者编写了澳大利亚公共危机管理系列手册。

1.4.4 社会群众参与面广

在澳大利亚，数以百万计的志愿者常年活跃在社会的众多领域，人们已经习惯了有志愿者在身边的生活。在澳大利亚首都堪培拉，有8万多名志愿者为社会提供着各种服务[4]。

2 德国的公共危机管理体制

德国的公共危机管理工作，主要是依靠内务部及所属的技术救援协会、消防紧急救援中心以及德国汽车俱乐部和一些民间组织及私人公司来完成，其中包括一些从人道主义角度进行救助和救灾活动的协会和组织。1950年8月22日，德国联邦技术救援署THW（Bundesanstalt Technisches Hilfswerk，THW）成立，承担应急管理培训的任务，主要以战备或战争对象保护为目的，具有半军事化的性质。2004年5月，德国联邦内政部成立联邦公民保护和灾难救援署，德国的公共危机管理目标从国防状态下的民事保护转变为灾难状态下的公民保护，应急管理培训也相应地转变为以人、自然环境、公共设施等为保护对象的培训，并且形成了两个专门的应急管理培训系统。由联邦公民保护与灾难救助局和联邦技术救援署构成了德国应急救援体系的两个支柱[5]。

2.1 完善的公共危机管理体系

德国是世界上拥有最健全完善的应急管理制度的国家。机构任务分工明确，内政部负责日常的公共危机管理，也是公共危机管理的责任部门。现场处置工作以各地消防局和红十字会、约翰尼特救援组织和德国工人救助联合会等民间机构负责。

德国的公共危机管理形成了一个州州连通的网络体系。它的公共危机管理已经有机融入到社会管理的各个层面，其基本体制从纵向上看，德国在传统上把应对突发事件分为2个层次：联邦政府主要负责战争状态下的民事保护；16个州政府负责和平时期的灾难救助工作。从横向来看，以消防等专业力量为骨干、社会组织为侧翼、志愿者队伍为支撑的各种应急力量协同配合，参与紧急救援的主要有消防中心、技术救援协会、德国汽车俱乐部、志愿者4支队伍。在以州为主、属地管理的应急管理体制下，各州则根据各自情况，通常是由州内政部统筹负责，主要力量有消防队、警察局等相关部门以及救援组织。

2.2 联邦民众保护与灾害救助局

德国联邦内政部内设的联邦民众保护与灾害救助局是专门负责民事安全、参与民众保护和重大灾害救援的指挥中枢机构。这个机构组建的“共同报告和形势中心”和开发的“德国紧急预防信息系统”成为德国危机管理的两大武器。“德国紧急预防信息系统”提供了一个开放的互联网平台，集中向人们提供各种危急情况下如何采取防护措施的信息，并有2 000多个相关链接有关民众保护和灾难救助的背景信息，也可以了解危险情况下如何采取预防措施等信息。“共同报告和形势中心”成立于2002年，是危机管理的核心，负责优化跨州和跨组织的信息和资源管理，加强联邦各部门之间、联邦与各州之间以及德国与各国际组织间在灾害预防领域的协调。

2.3 公共危机救援工作

德国的公共危机救援工作，主要是依靠内务部及所属的技术救援协会、消防紧急救援中心以及即德国汽车俱乐部和一些民间组织和私人公司来完成，也有一些从人道主义角度来进行救助和救灾活动的协会和组织来完成。德国还有着专门的公共管理培训系统。德国应急管理遵循决策与执行相分离的原则，因此，应急管理培训分为3个部分： ① 应对管理负有政治责任的决策者进行培训； ② 对应急管理的执行者进行培训； ③ 社会教育。管理人员培训主要由联邦民事保护与灾难救助局（BBK）下属学院负责。志愿者培训主要由联邦技术救援局THW所属的两所技术救援培训学院负责。公民教育由政府部门与学校、社会组织、企业及个人进行[6]。

2.4 德国公共危机管理的特征

综合以上对于德国公共危机管理体制的描述，可以总结出德国的公共危机管理体制具有以下以下3个特点。

2.4.1 德国警察部门与救援组织的分工协作

德国境内发生的灾害和灾难，都规定警察和救援机构要先期到达现场。当国家发生大的灾难后，救援组织要立即成立一个救援指挥中心，德国国家内务部部长是灾难事件指挥处理的指挥者，也可以根据灾难的具体情况将指挥处理职权分配到某个部门或某个人。

2.4.2 救援组织众多，分工协作有方

① 德国技术救援协会，担负着全国的各州和特区的救援工作。救援协会主要担负全国的日常紧急救援任务的管理工作和战争时期的总救援工作；对自然灾害与突发性公共事件提供救援和灾后重建方面的技术支持；国际救援。② 柏林消防急救中心。消防队是德国专业化应急救援的中坚力量，主要有职业消防队、 志愿消防队和企业消防队3种类型。③ 德国汽车俱乐部空中救援中心。德国汽车俱乐部有1 500万名成员，德国35%的家庭都是该俱乐部成员，该俱乐部为成员提供多达85个项目的服务。

2.4.3 志愿队伍庞大，后备力量有源

德国的救灾体系是由德国联邦政府统一领导，各职能部门分工负责的管理体制，这一体系由消防、医疗、通讯、海事、救援、辅助及管理等部门组成， 而承担具体救援和工作任务的主要是志愿者。全德有超过2 300万人从事志愿服务，德国工人助人为乐联盟、德意志生命救助协会、德国红十字会等志愿者组织对庞大的志愿者队伍在周末开展的日常培训，极大地提高了危机过程中公民自我保护和相互救助的能力[6]。

3 澳大利亚和德国公共危机管理体制的共同点

通过对澳大利亚和德国公共危机管理体制的介绍，我们可以看出他们两个国家在应对突发公共事件上有着很多相似点，从这些相似点中，我们可以寻求建设中国公共危机管理体制的方法和模式。两国都把应对突发公共事件的应急管理工作提升为国家战略，建立了为确保国家安全和国民生活安定的国家应急管理体制，形成了日常行政管理、突发事件管理、紧急状态管理的整套管理制度。具体表现为： ① 强化领导权威，构成强有力的指挥协调中枢。② 设置直属领导的综合性应急管理机构，辅助领导进行全面应急管理。③ 以现有政府组织机构为依托，通过重新界定现有政府组织职能，重塑现有政府组织职能机构，增加应急管理职能，构建政府的应急管理系统。④ 实现政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，实现普通公民、社会组织、工商企业组织在应急管理中的高度参与。我国目前正处在突发公共事件的高发时期，近年各类公共卫生、 事故灾难事件（如毒奶粉事件、地铁相撞事故） 不断发生，并且各类自然灾害（如雪灾、地震、洪涝等）接连侵袭，严重影响我国经济、政治、文化等各方面的发展。面对众多突发性公共事件，我国政府应当尽快建立健全完善的应急管理体系，提高应对能力，最大程度地减少人民财产损失。

4 澳大利亚和德国的公共危机管理体制对我国的启示

西方国家应急管理工作起步较早，他们早已意识到建立突发事件应急体系的重要性，他们运用这些体系来解决突发事件造成的危机和困难，在处置重大突发性公共事件过程中逐步完善了应急体制、机制和法律体系，基本形成了符合本国国情的突发公共事件应对体系，在事件中积累了丰富经验，值得我们学习和借鉴。而我国自2005年非典爆发之后，才开始逐步重视到应急管理问题。2003年7月，中国政府提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”的重大决策，把制订、修订应急预案和建立、健全应急的体制、机制、法制（简称“一案三制”）提上了重要议事日程。自此，中国应急管理体系建设向综合性、 系统性转变，并稳步推进[7]。我国应急管理体系在各类突发公共事件的考验面前，还需要进一步加强，应急从综合化、系统化、专业化、协同化、规范化等方面完善。我们应该结合中国实际，在吸收国外先进应急管理经验的基础上，逐渐建构起有力有序、运转高效的有中国特色的社会应急管理运行机制。我国的公共危机管理体制应该做以下改革。

（1） 整合救灾救援力量，成立总体应急权威机构。现代减灾其实就是综合减灾。现在，我国各种信息源仍分散在各个部门，采取的是“一个部门为主、其他部门配合”的模式，但是，实际工作中协调的难度很大。另外，各个部门的应急预案各不相同，缺乏统一规划。

（2） 加强基层应急能力建设。经验表明，基层第一时间的处置方式对减少伤亡和损失最为关键。但目前，有些基层的预案只是抄袭上级文件，缺乏可操作性，或者预案制订了，但缺乏演练。

（3） 强化专业应急和救援队伍建设。现代减灾不同于传统的人海会战、突击队式的临时应急，而是特别强调科学性、系统性、程序性。目前，我国的应急体系建设迫切需要向专家治理型转变，加强专业应急和救援队伍建设，依靠科学技术防灾减灾。

（4） 努力提高全民的灾害自救能力。由于政府一直主导甚至垄断社会公共事务管理，而不重视、甚至排斥社会力量参与。公众没有参与传统、习惯，缺乏有效参与的体制、机制等相关制度安排，这使得政府与社会力量之间在应急管理过程中不能进行有效的合作，公民的自救能力低下。

（5） 进一步推进应急法制建设。应急管理法制是一个国家在非常规状态下实行法治的基础，是一个国家实施应急管理行为的依据，也是一个国家法律体系和法律学科体系的重要组成部分[8]。《突发事件应对法》的颁布实施，标志着我国应急法制体系的初步建成。要落实好《突发事件应对法》，还必须出台一系列配套措施和实施细则，增强其可操作性。另外，现行的有关应急管理方面的一些单行法律法规也急需清理修订完善。

5 结 语

目前，我国的应急管理研究尚处于起步阶段，原创性或有中国特色的应急管理理论研究成果较少，应急管理有许多领域还需要扩展和深化。随着突发公共事件的不断发生，我国的应急管理面临越来越大的挑战。我们应该不断探索应对突发公共事件的应急管理对策，不断完善应急管理机制，提高应对各种危机和风险的能力，为社会的发展提供有力的保障。

主要参考文献

[1] 王德迅. 国外公共危机管理机制纵横谈[J]. 求是，2005（20）.

[2] 喻晓社，朱希文. 应急管理：政府工作永恒的主题[J]. 高科技与产业化，2011（3）.

[3] 李继良. 澳大利亚突发事件应急管理[J]. 中国急救复苏与灾害医学杂志，2007（2）.

[4] 李景卫. 澳大利亚的志愿者组织[J]. 北京支部生活，2006（1）.

[5] 封畦. 德国应急管理体系的启示[J]. 城市与减灾，2006（2）：17-19.

[6] 王彩平. 德国应急管理培训的特点及其启示[J]. 行政管理改革，2011（2）.

[7] 赵媛媛. 我国应急管理体系的现状、问题以及完善[J]. 时代金融：下旬，2012（3）.

[8] 王宏伟，李贺楼. 我国应急管理体制性弊端探因[J]. 中国减灾，2010（6）.