关于发展非煤工业的思考：内蒙古案例

洪冬星

[摘要]内蒙古非煤工业门类多样，发展潜力大。但在工业发展规模和领域、可持续发展能力等方面还存在一些问题。准确把握非煤工业的地位、作用和定位，通过政策配套、完善制度、改善环境等可以促进非煤工业的健康、稳定、持续发展。

[关键词]非煤工业；发展；内蒙古

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.018

[中图分类号]F207[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2013）08-0032-04

所谓非煤工业是相对于煤炭工业提出的概念。煤炭工业一般是指煤炭开采、洗选、炼焦等以煤炭为最终产品的工业门类。对应于煤炭工业而言，非煤工业①应该就是除煤炭工业以外的其他工业门类。

在优化发展煤炭产业的同时，高度重视发展非煤或非资源型产业，是针对内蒙古煤炭产业比重较大，其他产业发展不充分，必须实现转型发展做出的重大战略选择。内蒙古发展非煤产业与非资源型产业，是对一个问题不同角度的理解。随着科学技术的发展，动态的高级生产要素以及创新在经济发展中将居于主导地位，但在后工业化到来之前，资源禀赋仍是决定产业发展方向的重要因素。因此，不论非资源型产业是指不依托包括自然资源和社会资源等任何资源的产业，还是指不直接以矿产资源为原料的产业，就目前我区的实际，一方面要有节制地利用煤炭资源，一方面还需要进一步利用好有色金属、稀土、高岭土、富铝粉煤灰等资源。并且从发展非资源型产业的角度看，也有一个从主要利用不可再生资源，到充分利用可再生资源，再到少或不直接利用自然资源的过程。因此，自治区提出的重点发展化工、冶金、新型建材、机械装备制造、农畜产品加工、服装纺织、战略性新兴产业七个产业集群，也都属于非煤工业领域。可见，从目前的发展阶段看，改变煤炭工业主导工业经济现象，转向做大做强非煤工业，进而实现向非煤或非资源型产业全面转型，应该是自治区当前经济发展的路径之一。

1 内蒙古非煤工业发展现状评价

内蒙古非煤工业主要集中在电力、化工、冶金、装备制造、农畜产品加工和高新技术六大优势特色产业领域，发展空间广、潜力大、成长性强，并呈现如下发展态势和基本规律。

1.1 产业布局由分散到集中，呈点状、链式、集群演进式发展

发展初期的非煤企业，受计划经济和要素不能集中的影响，布局也难以相对集中，多呈点状散布于全区各地。发展到一定阶段特别是“十五”时期，一些领域龙头企业崛起，带动一批企业形成了沿产业链、供应链、价值链发展的格局。进入“十一五”，随着循环经济日益深入人心，园区基地条件进一步改善，出现了以循环经济产业链为引导，以园区基地为载体，以大企业集团为核心，一大批关联企业介入的集群式、园区化发展格局，初步形成了一些关联配套的非煤产业集群。初步统计，我区2010年工业总产值100亿元以上的企业集群有8个，50亿元以上的有15个。同时，园区化发展迅速。2010年，全区工业开发区（园区）完成工业增加值已占全部工业增加值总额的60.6%，其中45个国家及自治区级工业开发区（园区）完成工业增加值占全部工业增加值的38.5%，占园区完成工业增加值的比重是64%，“十一五”年均增速为38.5%。自治区级工业开发区（园区）累计入驻各类大企业大集团418家，配套协作中小企业4 534家。

1.2 产业门类从无到有、从少到多、从小到大、从弱到强、从低端到高端，呈梯队式发展

特别是围绕资源深度开发和填充市场空白，出现了很多新兴产业。2010年，自治区风力发电装机容量已超过1 000万千瓦，占全国风电装机容量和风力发电量的1/3以上，均位居全国第一。新型煤化工、风机制造、煤机制造、光伏材料生产、新能源汽车、建筑装饰陶瓷、稀土新材料等产业快速崛起，填补了自治区过去的空白。自治区首个LED光电产业集群区（蒙西LED光电产业集群区）已正式开工建设。项目总计划投资275亿元，建成后预计可实现年总产值680亿元、利税120亿元、工业增加值170亿元，可安排就业5 000人，将成为鄂尔多斯市的重要产业之一。同时，在农畜产品加工产业的传统优势领域，鄂尔多斯集团经过20年的发展，已经成为当今世界产销规模最大、产业体系最为完善、营销网络最为成熟、技术装备最为先进的行业领军企业，实现了从卖原料、卖产品向卖品牌、卖技术的高端发展，实现了绒衫为主向电力、冶金、化工多元化发展的华丽转身，“鄂尔多斯”品牌价值已达262.37亿元。伊利、蒙牛都已发展成为产值超过200亿元的企业集团。

1.3 发展动力由单一因素转向要素组合，资源、成本、市场、环境、政策综合构成项目导入的主要因素

在自治区非煤工业体系建设中，一些资源型项目的进入主要依靠坚强的资源保障，一些能耗型项目的进入主要依靠较低的电价水平，一些制造业项目的进入主要依靠迅速扩大的市场需求，一些中小企业的进入主要依靠良好的人文环境，而大型项目的进入则更看重各种生产要素与市场条件优化组合和配套程度。近些年，自治区不仅依靠资源、土地、电价及劳动力成本优势，使农畜产品加工、冶金、化工、建材、稀土新材料等工业不断发展起来；还依靠煤炭物流市场迅速扩大的需求，引进了一批重型汽车工业项目，依靠风电产业的发展，引进了一大批风机制造项目。例如，煤炭资源丰富的鄂尔多斯市，为改变“一煤独大”的产业格局，通过煤炭资源配置政策引导，以煤炭资源换非煤项目，在引进和培育非煤产业方面取得了非常明显的效果，有力促进了煤炭资源型地区的经济转型。

2 内蒙古非煤工业发展存在的问题探析

虽然近些年内蒙古非煤工业取得了长足发展，但是由于各种主客观因素的影响，目前仍存在以下一些问题。

2.1 产业规模较小

2010年全区营业收入超百亿元的16户大型骨干工业企业中，非煤工业企业仅有6户，仅占37.5%；装备制造和高新技术产业增加值，分别只占规模以上工业的5.64%和2.87%；在一些煤基产业比重大的盟市，非煤工业的发展才刚开始起步，乌海市调研的14家非煤工业企业中，目前投产的只有5家，大部分项目都处在设计施工阶段。

2.2 资源型和低端产业为主

内蒙古大多数非煤工业处于产业链上游，“原”字号产品比重高，附加值低，延伸加工不足。铝、铜、铅、锌等有色金属深加工率还不到30%，化工产品90%以上为初级化工原料。并且不直接依靠资源的劳动密集型产业和知识密集型产业少，传统的轻纺工业大多在竞争中被淘汰，剩下的也面临发展困境。

2.3 产业布局“点”多、“线”短、“面”散

虽然非煤工业也有大型、特大型企业，但这些企业是依原料基地而建，加之自治区大部分工业园区硬件和软件条件还不够完善，即便是相互关联的企业也散布在一个个的点上，大都没有形成大型企业与中小企业相互补充、以中小企业为主体的产业集群。

2.4 配套企业“少、小、弱”

内蒙古非煤工业门类中，重工业比重高，轻工业、制造业、服务业比重低，与大企业集团专业化协作、配套发展的中小企业数量少，规模小，能力弱。虽然生产要素成本较低，但产业配套能力差，交易成本高。

2.5 集聚化、园区化水平低

目前自治区拥有各级各类开发区（园区）119个，通过国家审核的工业开发区（园区）只有45个。多数开发区布局发展5～8个产业，主导产业不突出，低水平同质化竞争严重，没有形成有效的集聚和辐射带动功能，支撑引领作用不强。中小企业入园区率低。

2.6 产业同构、同质化严重

尤其是在资源禀赋相似的地区之间，产业同构现象更为突出。在许多地区，无论综合条件是否允许，都要争相上马火电、煤化工、PVC等能源重化工项目，不但加重了资源环境负担，还导致在招商引资方面无序竞争。

2.7 扶持政策操作性不强、落实不到位

自治区出台的一些支持非煤和非资源产业的财税、资源配置及土地等政策，由于缺乏配套性、可操作性，各相关部门缺乏必要的协调、沟通，难以落到实处。比如，企业所得税返还地方分成部分的政策，由于受国库管理模块限制而难以退回。

3 制约非煤产业发展的成因分析

现阶段制约内蒙古非煤工业发展的因素主要涉及以下方面。

3.1 煤炭工业对非煤工业有挤出效应

2010年煤炭对内蒙古工业利润的贡献率高达52%。由于煤炭工业的投资见效快、回报率高，造成投资不断从其他行业向煤炭行业集中，客观上造成企业发展非煤产业动力不足。同时，煤炭工业的高回报率，使投资者提高产品附加值的意愿不强，大都靠出售“原字号”和初级产品谋利。

3.2 市场和流通体系不完善

①是专业市场建设滞后。特色农畜产品专业批发交易市场数量少、档次低、交易方式落后、交易额较小，“薯都”乌兰察布的马铃薯要进入首都市场，必须先到寿光去“旅行”；工业品和日用消费品专业批发市场发展滞后，难以保障非煤工业对原辅材料供应和产品销售的需要。②是流通网络不够健全，物流成本高。这直接影响到优势产品的规模化生产和非煤工业的发展壮大。③是商务、信息服务企业及商贸企业规模小、组织形式分散、经营业态落后，弱化了生产与消费的链接以及对上下游产业链的整合功能。

3.3 基础设施瓶颈制约明显

全区公路、铁路路网密度均低于全国平均水平，运能缺口较大，铁路请车满足率不足40%。加上远离口岸港口，运输周期长，运输成本高，“黑货”挤占“白货”等因素，更加不能满足非煤工业流通需求。全区电网也不能满足大规模电力外送需求，风电产业优势难以得到充分发挥。同时，工业用地不能满足项目建设需求，而鄂尔多斯市每年工业用地指标仅能满足重点项目用地的30%。

3.4 社会化服务体系不健全

面向非煤产业、服务企业的各类社会化专业服务组织数量少、服务能力较弱，政府主导的各级公共服务平台有的尚未建立，有的难以发挥作用。企业发展缺乏稳定的、权威的、及时有效的信息、融资、法律、技术、人才及创业辅导、管理咨询和市场开拓等服务。对中小企业统计监测、信用评估体系尚未建立。

3.5 资源环境约束性加大

众所周知，节能减排具有边际效益递减的特点，并且全区重型化的产业结构受节能减排的约束大，短期内又难以根本改变。与“十一五”相比，“十二五”时期，全区节能减排的难度会更大，支撑项目建设的能耗和排放指标越来越有限。加之自治区发展低能耗、低排放、技术含量高、市场化程度高的产业空间有限，进一步加剧了构建多元发展、多级支撑的现代产业体系的难度。

4 完善与发展内蒙古非煤工业的建议

按照资源型城市产业转型的一般规律，无论是选择接续产业和替代产业都应遵守“循序渐转、互动发展”的原则，在产业转型的初期侧重发展接续产业，而后在其发展所积累的人才、技术、资金以及企业家精神和制度环境的基础上，发展替代产业，并形成接续产业与替代产业互动发展的局面。据此提出内蒙古发展非煤工业的具体对策建议。

4.1 把煤炭工业集中地区和煤炭资源枯竭地区作为引导非煤工业发展的重点

山西讲非煤产业，本意是对煤炭企业提出的要求，并非针对全省。我区提出发展非资源型产业，针对的是区域经济转型，并非单指煤炭企业。然而，我们认为把发展非煤产业的范畴延伸到整个区域，也应突出重点。例如，巴彦淖尔市以往发展的产业类型基本都属于非煤产业，对于促进这些地区非煤产业加快发展，固然很有必要。但对于乌海市、鄂尔多斯市，通过政策调整，大力发展非煤产业，显然更具有现实意义。所以，对于煤炭资源富集和煤炭产业集中的地区、煤炭资源面临枯竭的地区，要更加强调发展非煤产业，这也是这些地区结构调整、产业转型和实现可持续发展的必然要求。

4.2 科学布局、理性推进非煤工业发展

要通过资源要素组合配置，全力推进非煤工业重点项目建设，引导非煤工业企业沿产业链和循环经济链向产业集中区和工业园区有序集中，逐步形成块、带、点相结合的分布格局。其中，块状区域是规模较大、中小企业众多的重点开发区、工业园区；带状区域是沿交通干线布局的工业走廊；点状区域由单个规模较大的企业组成。按照企业集聚的一般规律，既要以发展横向一体化为主的企业集群，又要发展以纵向一体化为主的企业集群。只要市场有一条缝，企业就会在市场夹缝中顽强地成长起来，积小成大，积少成群。产业集群与工业园区良性互动发展至关重要。

4.3 注重构建多元发展、多极支撑的非煤工业体系

做强一批优势企业、专业园区、产业集群，做优一批全区、全国乃至世界知名产品和品牌，实现研发、生产、销售、配套、服务体系一条龙发展。①食品工业领域，重点推进乳、肉、粮、油、薯、蔬加工为基础产品并延伸升级的食品工业，逐步实现由初级加工向精深加工转变，由传统工艺向现代工艺转变，由单一产品向综合利用转变；②纺织工业领域，重点发展以毛、羊绒、皮加工产业链，多元发展纺织面料、产业用布、服装成衣、皮革制品；③机械工业领域，重点发展工程机械、铁路机械、风机、煤机、化机和农机制造工业及配套产品生产，大力开发具有自主知识产权创新技术的关键零部件，提高零部件在本地生产的比重；④汽车工业领域中，重点发展乘用车、重型汽车、专用汽车，加快发展新能源汽车，积极发展汽车零部件生产，努力进入全球零部件采购体系；⑤钢铁工业，重点发展高附加值的汽车用钢、电力用钢、建筑用钢、工程机械用钢及高档钢材、板材等关联产品的精深加工；⑥有色金属工业，重点发展富铝粉煤灰提取氧化铝及铝精深加工产业群，大力发展铜系列、铅锌钼系列和镁合金系列产品精深加工产业群；⑦建材工业领域，重点发展水泥、玻璃、陶瓷制品产业群，积极开发石材等非金属矿及制品、绿色新型建材产品；⑧化学工业，重点发展煤化工、盐碱化工、天然气化工、硅化工、氟化工、精细化工项目；⑨是加快发展新能源、新材料、生物制药以及电子信息和节能环保产业。

4.4 进一步完善政策保障体系

2012年自治区党委、政府陆续出台了《关于承接产业转移发展非资源型产业构建多元发展多级支撑工业体系的指导意见》、《关于培育建设大型骨干企业和重点开发区实施“双百亿工程”的意见》等，但仍有一些政策不衔接配套、难以落实。因此，建议在以下方面进一步完善：①从煤炭价格调节基金或资源税中拿出一定比例作为发展非煤工业的引导资金、产业转型的风险补偿基金；②研究出台促进我区生产性服务业发展的政策，引导现代金融、现代物流、科技服务、信息服务、商务服务、专业市场等生产性服务业发展；③完善跨行政区域的产业协调发展政策，在自治区层面上建立跨盟市的产业协调领导小组，统筹区域产业布局和重大建设项目，统筹配置煤炭资源、矿产资源、水资源、土地资源、环境资源，制定统一的跨行政区域环境治理标准，建立在园区、项目之间的排污权交易机制。

4.5 高度重视投资软硬环境建设

①针对一些地区和部门投资环境恶化的现象，组织开展优化投资环境年活动。建立和完善重点工业项目审批绿色通道，下放部分审批权限，缩短审批时间。还要严格执行政务公开、绩效考核、效能监察、服务承诺等制度，着力打造服务政府、责任政府、效能政府、法制政府和廉洁政府。②大力改善配套保障条件，夯实产业发展基础。积极推进公路口岸、铁路口岸、电子口岸建设，提高通关效率。加大城市基础设施建设力度，切实提高电力、供水、通讯等公共设施的保障能力，实现城市综合服务对产业园区的有效覆盖。也要加快推进重大交通、电网项目建设，构建快捷高效的综合交通运输网络和大容量、长距离的电力外送通道。③针对重点非煤产业发展需要，加强专门学科建设，提高本地人才供应能力。

主要参考文献

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