政企合作开发下土地开发成本管理研究

张蓓蕾

[摘要]随着城镇化进程的不断加快，大批城市新区和产业园区不断涌现，政企合作区域开发成为当前的重要模式，本文以淮南市山南新区为例，介绍土地合作开发下成本确认模式，通过对该模式的分析，提出合作开发下政府进一步规范土地成本管理的相关措施和建议。

[关键词]合作开发；土地开发成本；土地预结算成本；管理措施

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.008

[中图分类号]F275.3[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2013）08-0016-04

目前，政企合作区域开发模式多出现在二三线城市，且多存在于土地一级开发环节。这种模式的典型特点是：政府组建建设指挥部或管委会，负责行政管理和社会管理；企业设立项目公司，负责筹集资金并组织实施，双方共同推动区域开发工作。

合作开发下土地一级成本的核算是指合作双方将开发一定数量土地所支出的全部费用进行归集和分配，最终计算出合作区域内总成本和单位成本的过程。

从经济学角度讲，土地作为一种商品，有其自身的价值。按照价值规律，土地的价格围绕价值上下波动，但不会偏离过大。土地一级开发成本很大程度上决定了划拨及土地挂牌上市的价格。因此在政企合作进行土地一级开发的模式下，如何对土地开发成本实施有效的监管，成为新区财政部门面临的一个重要课题。

1 合作开发下土地开发成本管理的意义

1.1 对一级市场利益主体有重大现实意义

按照“政府主导、市场运作、滚动开发”的策略， 2007年山南新区管委会与中铁四局签订了《淮南市山南新区首期土地投资开发合同》。合同约定，中铁四局从土地供应收入中获得土地开发补偿费用，该费用包括2部分：土地开发成本的全部和土地增值部分的35%分成。土地开发过程中供应的地块按照供应地块的预结算成本进行分配，土地开发完成竣工决算后供应地块按照调整后的土地预结算成本进行分配。由此可见，在合作开发过程中，土地预结算成本对于投资方资金回收以及政府对土地价格和供应量的控制都有重大意义。

1.2 决定区域发展潜力

区域开发不同于单个房地产项目的开发，追求的不是自身利益最大化，而是通过开发促进城市经济、社会、生态、文化等各方面的共同发展。不单追求经济效益，同时还要考虑社会效益和环境生态效益。从这个意义上说，土地一级开发成本是一把“双刃剑”，如果土地成本过高，则对入驻单位的吸引力和带动作用有所下降，不利于新区早聚人气、多聚人气，如果土地成本核定过低，无法弥补征地拆迁等必要成本性成出，那么合作企业参与土地开发的积极性会降低，直接影响土地合作开发效率。

2 山南新区与中铁四局合作区内土地开发成本确认模式

2.1 土地开发总成本构成

合同约定在起步区15平方公里范围内，土地开发成本为：土地取得费用，道路及非经营性管网、蓝线内水系、绿线内公共绿地绿化建设成本，土地开发辅助工作费用，公摊项目摊入成本，资金成本及双方同意的其他费用。

2.2 土地预结算成本

单位预结算成本P=（土地开发总成本y-已确认成本x）/（总净地面积s-已出让、划拨面积z），单位预结算成本每年计算一次，由双方财务部门在每年年初计算完成，作为当年土地供应收入分配的基础。下年按移动平均法进行调整。

以2012年山南新区土地单位预结算成本计算为例，简要说明计算过程：

（1）计算合作区内总成本：如表1已发生成本按实际发生费用计算，未发生成本按规划数量减已发生数量乘当前预计单位成本计算，总成本为已发生成本加上未发生成本。

（3）计算总净地面积s：按规划数量21 714亩乘净地率64.63%（合同约定）求得。

（4）合作区内土地预结算成本为P=（y-x）/（s-z）=（580 601-210 094）/（14 034.46 - 5 821.54）=45.11万元/亩（1亩=666.67m2）。

3 成本确认过程中出现的问题

从2008年至今，山南新区管委会和中铁四局每年都要进行土地预结算成本的确认工作，首先由山南新区财政局和中铁四局财务部门按上述成本测算方法分别测算年度土地预结算成本，然后由新区财政局对双方测算结果存在的差异进行逐项核实，再以书面形式将审核意见反馈给对方，在双方达成一致意见的基础上，报双方高层联席会审定，最终确定年度土地预结算成本。

近几年，山南新区财政局和中铁四局财务部门在土地预结算成本的认定上均存在不同程度的差异，随着起步区15平方公里土地开发全面铺开，差异率也逐年上升。从理论上讲，双方基于同一种方法计算得出的结果，应大体相同，但实际情况却并非如此，例如2012年，双方计算的土地总成本差异约4亿元（见表3），以此为基础测算的单位预结算成本相差5万元/亩。为何会产生如此之大的差异，主要问题集中在以下几个方面。

3.1 理念差异

从理论上讲，待土地开发完成竣工决算后，土地预结算成本还要据实调整，已供应地块还要按照调整后的土地预结算成本进行清算。但投资方为了加快回收成本速度，提前回笼资金，往往会抬高土地预结算成本。①抬高单位标准，由于总成本是由已发生成本和未发生成本构成（见表1），未发生成本是按未发生数量和当前单位成本进行估算，考虑到相关安置、建设成本价格上涨因素，适当提高未发生项目预计成本是可行的，但过高预计未发生项目单位成本，就会虚增总成本，进而造成土地预结算成本偏高。2012年公共绿地建设项目，中铁四局测算数据和山南新区财政局相差4 315万元（表3），就是由于投资方过高预计了绿化建设单位成本。②更改规划数据。投资方为了使土地预结算成本达到预期数额，往往会擅自加大规划数量，更改规划数据，进而提高开发土地总成本。2012年安置补偿项目，双方测算数据相差3 101万元（表3），就是由于中铁四局方面未经沟通，增加安置面积造成的。③加大公摊项目摊入成本。公摊项目摊入成本主要为洞山隧道、高压线路改造工程等合作区内受益项目按合同约定比例（25%）计入土地开发总成本的费用。公摊项目成本一般是按照概预算计量，最终根据决算进行调整。2012年公摊项目摊入成本，双方差异6 000万元（表3），是由于上述两个项目均已峻工审计，投资方仍按概算额进行摊入。

从新区管委会角度看，政府有责任在土地合作开发过程中发挥主导作用，为稀缺的土地资源提供更为充分的利用和保护，避免土地资源浪费或不合理溢价，抑制房地产经济泡沫，使新区土地运作步入良性、稳定发展的轨道。因此新区财政部门每年度都会本着实事求是的原则，对土地预结算成本进行认真核实，力求做到“合理”、“共赢”。

3.2 口径不同

从表3中可以看出，双方土地总成本计算差异主要集中在土地取得成本上，其中差异最为显著的就是征地补偿项目，差异为1.86亿。主要原因就是对于该项目，双方统计口径不一致。一般情况下，征地拆迁费用应由投资方按一定面积及标准将款项支付给新区财政局，由管委会下属的土地储备中心负责实施。但由于项目征收任务紧迫，投资方资金周转不利等因素，新区财政局往往也会先行支付部分资金，然后再向投资方提交资金支付函，资金到位后再用于其他建设项目。这就造成款项来源与实际用途不相符的情况。财政局在确认已发生征地拆迁成本时，是按实际发生费用计算，中铁四局方面是以按一定标准应支付给管委会的征地费用（包括尚未到位资金）来统计。由于口径不同，每年双方在征地补偿费用的认定上均存在较大差异。

3.3 合作区域界定问题

由于双方合作开发区域只是山南新区占地面积的一部分，有的征地及建设项目完全在约定的合作区域内，但也有部分项目会不可避免地超出合作区，和中铁四局计算土地成本时，只应考虑在合作范围内发生的费用，这就涉及到土地开发成本在区域内外进行分摊的问题。由于双方财务部门对土地坐标界定缺乏相关专业知识，这就需要双方土地部门对范围内外土地的面积进行划分。每年在进行土地成本确认时，误将范围外成本计入范围内的情况时有发生。

4 加强土地成本管理的措施

4.1 明确权利义务，细化合作协议

经过多年实践，政企合作区域开发模式下土地成本的核定工作正在逐步规范。在合作之初，双方通常会依照合作框架协议中相关规划数据进行测算，合作过程中，主要通过建立协商机制来解决问题，当合作出现分歧难以协商解决时，就会借助经济手段和法律手段来解决。为了保障双方权益，避免不必要的矛盾和纠纷，就必须进一步细化和规范合作协议，仅凭框架协议还不够，应该针对实施中可能会遇到的问题进行深入分析和研究，以主协议约束权利义务、退出机制、分配机制、违约处理方式等关键要点，同时，还要根据实际情况以附件的形式约束开发范围、投资规模、成本核算方式、土地出让节奏、资金结算流程等技术要点，形成“主协议+多个附件”的形式。

4.2 加强部门协作，建立协调机制

虽然土地成本的核算工作由合作双方财务部门负责，但由于区域开发涉及领域较多，相关领域专业性较强，影响因素也较多，财务部门对工程计价、报批图纸、拆迁面积等相关资料及数据缺乏专业理解，这就要求双方土地、规划、建设部门全力配合，土地成本管理本身就是综合性工作，只有各部门协调配合，才能对土地成本实施有效控制。①管委会内部要建立科学规范的工作流程。形成以财政为牵头单位，各部门各司其职的土地成本核算及管理机制。每年在进行土地预结算成本确认时，有些部门总会相互推诿，认为成本核算是财政的事，不愿意整理、提供相关资料，或提供的资料质量粗糙，造成财政部门工作十分被动。②要建立与合作单位的对接机制。明确在成本核算过程中如果发生由于情况变化而导致的成本增加的处理方式，这样做可以避免相互扯皮，促进工作效率的提高。

4.3 提高政府信用，保障合法权益

在合作开发过程中如果政府信用观念淡薄，在与投资方的合作过程中，凭借其强势地位出现不承诺、不兑现等严重违背市场化原则的行为，就会很大程度上抑制合作方的投资信心。①政府意志导致投收方收益的不确定性。近几年，投资方在土地成本测算时之所以人为抬高各项费用，部分原因也是由于其没有完全按时回收已供应地块的成本补偿费用。土地成交后，土地出让金由开发商缴纳给市财政局，市财政扣除各项计提费用后再拨付给山南新区，如2010年出让的两个地块，市政府同意将该地块上缴的土地款作为市某公司的入股资金，市财政不予拨付，至使投资方在该地块上投入的各项费用至今未得到补偿。②政府执行力导致投收方收益的不确定性。例如，有的已供应地块，开发商未按合同缴清土地价款，合作方自然得不到相应补偿，其中一个重要因素是由于部分地块征地拆迁工作尚未完成，没达到交付条件。因此政府应加强对征地拆迁工作的综合协调，解决征地过程中遇到的问题。

4.4 合理编制预算，控制开发成本

新区财政部门应积极发挥财政职能，在土地部门配合下按照收支平衡的原则合理编制年度土地出让收支预算，其中土地出让收入预算应按照年度土地供应计划、地价水平等因素编制，土地支出预算应结合年度土地收储计划及土地开发成本并按规定的用途、支出范围和支出标准编制，合作单位也应对土地投入做相应预算安排。同时对于拆迁补偿费用，可以商定一个合理的包干资金总额，实际使用中超出部分由政府承担。这样彼此心中有数，有利于双方土地成本控制。

4.5 完善资金流程，明确债权债务

区域开发本质上属于债权投资，工程款通过工程验工计价的方式确认企业投资行为，认可度不高；征地费用政府先行支付，再向合作方申请的方式，有悖于合作开发的初衷，还会如前所述造成双方统计差异，可行的方式是改变资金支付流程，把所有资金分批划入政府专用账户，由政府安排使用，其中建设工程款以验工计价确认的金额再拨付给企业使用。这样既有验工计价确认投资，又有银行转账凭证作为资金往来凭据，征地费用在资金来源和使用上又达成一致，形成债权债务关系上就有了更多的凭据。

区域开发政企合作模式已经是大势所趋，只有借助科学化和规范化的成本管理模式，才是政企合作关系得以持续并最终保障区域开发工作成功的最佳途径。