中国历代水利机构设置及其长官

郭军伟

中国历代水利机构设置，大体来说既有工部、水部之类的行政管理机构，也有都水监之类的工程修建机构。水官设置，既有中央水官系统，也有地方水官系统。

改革开放以来，中国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了7次规模较大的政府机构改革，目的是降低行政成本，提高行政效率。目前，国务院组成部门已由1982年的100个削减为25个。其中，水利部始终是国务院的组成部门，这是党中央、国务院高度重视水利的表现，从另一个方面也凸显了水利对于中国的特殊重要性。当然，不唯新中国高度重视水利，之前中国历代也极其重视水利，纷纷设置水利机构及其长官，对水利实施行之有效的管理和服务。

历代水利机构设置，大体来说既有工部、水部之类的行政管理机构，也有都水监之类的工程修建机构；水官设置，既有中央水官系统，也有地方水官系统既有中央水利部门的官吏被派到地方管水利，起初为临时差遣，后逐渐成为常职，如明清之总理河道、河道总督等，也有中央非水利部门的官吏被派往地方管水利，但往往为临时差遣。其中，不仅包括兵、刑、交通运输部门的派遣人员，还包括以监察身份过问水利的监察御史、给事中等；既有专司水利的官员，也有兼职水利的官员，前者如清代道员中专责河务的官员，后者如宋、金治黄官吏均带管河头衔，亦负实际责任；既有文职系统的官员，也有武职系统的官员，如长江、黄河等大规模工程需军队维持秩序或参与建设，则设武官负责。事实上，明清漕运及河道就有专业军队及武官系统。

官吏之下施工、维修的劳力有徒隶、兵卒、征丁、募夫等。维修管理则有一定名额的常设夫，常设夫在明清因其职守不同而有种种名目，如堤有堤夫，坝有坝夫，泉有泉夫，过洪过溜有溜夫，司闸启闭有闸夫，冬日打冰有冰夫，运河上导航捞浅有浅夫等。

总而言之，中国历代水利机构设置及其长官世易时移，没有定制，交互错综，极为复杂。这里择其要者，分述如下。

司空是中国古代早期中央政权主管水土等事务的最高行政长官。《尚书》记载“禹作司空”以“平水土”。西周时，中央主要行政官有“三有司”，即司徒（金文作“司土”）、司马和司空（金文作“司工”）。其中，司徒主管民众和土地，司马主管军事，司空则主管水土。《荀子·王制》记载：“修堤渠，通渠浍，行水涝，安水藏，以时决塞，岁虽凶败水旱，使民有所耕艾，司空之事也。”也就是说修渠、疏浚渠沟、防洪、排涝、蓄水和灌溉等是司空的职责。其他先秦文献还有类似记载。实际上，春秋战国时期，各诸侯国多设有司空或是相应官吏。

西汉末年改御史大夫为大司空，并将其禄秩提高到丞相的标准，与丞相、大司马合称为“三公”。大司空作为最高政务长官，虽掌管水利事务，但并非专官。隋代以后设工部尚书管理六部中的工部，亦通称为司空，明朝之前为宰相下属，掌握水利行政管理之权等。历代往往又设将作监或都水监等负责水利工程建设实施，与工部各司其职、互为补充。明清废都水监等，工程建设实施任务则划归流域机构或各省，中央只保留工部继续行使其原有职权。

工部以下具体负责水利的机构有水部。三国曹魏时设水部郎为尚书郎之一，主管水政。隋、唐、两宋都在工部下设水部，主管官员为水部郎中，其助手为员外郎和主事。元代不设水部，农田水利归大司农，河防等则属都水监。明清工部下设都水清吏司，简称都水司，主管官员为郎中，助手为员外郎及主事。民国往往于农林或经济部下设水利局（处），民国三年（1914年）曾在中央设水利局，但事权并未统一。据《北洋时期经济部门档案》记载，民国成立以后，中国水利行政向称庞杂，北京政府时期水利业务最早分属内务部的土木司及农商部的农林司，民国二年（1913年）张謇督办导淮事宜，成立导淮总局，为民国以后中央主管淮河流域的最早机构。次年，导淮总局扩大为全国水利局，其职权分配如下：“关于水利事项，本系内务、农商二部之责，现既特设专局，除海河特派专员遇事分咨接洽外，其余均在该局职权之内，应由各该部咨会全国水利局，遇事协商，以资匡助而免隔阂。”可见全国水利局虽名为民国初期主管水利之最高单位，但遇事仍需与内务部、农商部协商调解。之后几经更迭，直至民国35年（1946年）始设水利委员会，第二年即改为水利部。

都水监是古代中央政权中主管水利工程规划、施工和管理的专职机构，往往和后来的工部平行，它们在行政上有关联，工作上有区别。秦汉时各地山、泽、苑等之内的水资源，各设都水长、丞管理，具体负责陂池灌溉以及保护守卫河渠等事项，这些官员多隶属于中央的太常、大司农、少府、水衡都尉等。汉武帝时设左右都水使者，总领水官。西汉末哀帝废都水使者。西晋始设都水台，掌管舟船及水运事务，长官为都水使者。隋、唐、金、元时都水台改称都水监，掌河渠、津梁、堤堰等事项。其中，隋、唐都水监长官仍称为都水使者；金、元则改称为监，副手称少监。元朝的天文学家、数学家、水利专家和仪器制造专家郭守敬就曾担任都水监，负责修治元大都至通州的运河。都水监官阶略有不同，一般为三品、四品或五品，以金代的都水监而言，其官阶为正四品。都水监派驻地方或河道上的机构，宋代称外监或外都水丞，金代称分治监，元代称行都水监。明清时期都水监并入工部，农田水利划归地方管理，黄河、运河等大流域则设置专门机构加以管理。

历代由中央派往地方主持河工的官吏还有河堤谒者等。西汉临时派出的官吏或皇帝侍从，多以钦差大臣身份主持大规模工程，称之为河堤谒者或河堤使者。东汉河堤谒者成为中央主持水利行政的官员，晋至唐为都水使者的属官，五代之后废而不设，但亦有与之类似的官员，如元代的总治河防使和明代早期的总督河道就与西汉的河堤谒者相仿，而金代的巡河官、元代的河道或河防提举司、明代管黄河、运河的郎中、主事则类似于晋至唐的河堤谒者。

值得一提的是，明清时期的漕运总督与河道总督，特别是清代的河道总督，当时作为全国管水的最高机构，其职能大致相当于现在的水利部。漕运总督和河道总督均于明代开始设置，明代称它们为总督漕运和总督（理）河道，后世又分别称其为总漕和总河，其中漕运总督设置较早。景泰二年（1451年），因漕运不济，明政府任命副都御使王竑总督漕运，驻扎淮安，标志着明廷设置漕运总督一职的开始。当时，其全称为“总督漕运兼提督军务巡抚凤阳等处兼管河道”，其主要职能除督促涉漕各省经运河输送粮食至京师外，还有巡抚地方并兼管河道维护治理职能。成化七年（1471年）十月，鉴于河道淤塞，漕运时有受阻，需有专员统筹河务，朝廷便命刑部左侍郎王恕总理河道，驻扎山东济宁，专门主持运河与黄河的治理维护，这是明代中央设置治河专官的开始，也是京杭运河事务管理中漕运、河道分开署理的标志。不过，在明代大部分时间里，漕运总督和河道总督只是作为皇帝的代表外出督漕或治河，属临时差遣性质，并非固定官职。同时，漕运总督和河道总督在职能上也时有分合，机构上则废置无定。

清代对运河的管理进一步加强，漕运管理系统和河道治理系统职责上更加分明，制度上更加规范。顺治初年，清廷设漕运总督和河道总督各一名，分别作为负责漕粮运输和河道治理的最高行政长官，从而正式将漕运总督和河道总督纳入官制，二者官阶均为正二品，兼兵部尚书或都察院右都御使衔者为从一品，与其他八大地方总督地位平等。漕运总督以下之设官有巡漕御史、督粮道、管粮同知等，所辖军队称“漕标”。河道总督所属机构，乾隆以后定为道、厅、汛三级，分段管理，并设文职、武职两系统。文职中如永定河道、山东运河道、淮徐道、淮扬道等专管河务，开归陈许道、彰卫怀道、通永道、天津道、清河道、太广顺道和山东兖沂曹济道等则兼理河道。武职有河标副将、参将等。其中，厅与地方府、州同级，官为同治、通判等，汛为县级，官为县丞、主簿等。河道总督所辖军队称“河标”。值得注意的是，漕运总督和河道总督衙门内均不设属官，只设书吏二十人，办理衙门内一应文牍事宜。

由于涉及运河的分段治理，清代河道总督的设置情况要比漕运总督复杂得多。顺治元年（1644年）只设河道总督一人，掌管黄河、京杭大运河及永定河堤防、疏浚等事务，治所在山东济宁。之后一方面随着江南河工兴举日多、修守事务渐趋繁巨，另一方面考虑到淮安是黄河、淮河、京杭大运河交汇处，是治河工程最重要的地方，康熙十六年（1677年），河道总督衙门由济宁迁至江苏清江浦（淮安市）。但是这样一来，河南武陟、中牟一带堤工若有险情，驻扎淮安的河道总督往往鞭长莫及，清廷便于雍正二年（1724年）设立副总河一职，驻河南武陟，负责河南河务。雍正七年（1729年）改总河为总督江南河道提督军务（简称江南河道总督或南河总督），副总河为总督河南、山东河道提督军务（简称河东河道总督或东河总督），分别管理南北两大河段河道事务。遇有两处共涉之事，两位河督协商处置。雍正八年（1730年），清廷又设直隶河道水利总督（简称北河总督），管辖海河水系各河及运河防治事务。至此，清代河道总督一分为三，就河工任务及对漕运的影响来看，三督中地位最紧要的是南河总督。乾隆十四年（1749年），直隶河务渐趋正轨，北河总督一职遂被裁撤，其职能由直隶总督兼任。

随着黄河于咸丰五年（1855年）北移至山东境内夺大清河入海，京杭运河航道受阻，内河漕运意义不大，漕运总督和河道总督也失去了存在的意义。南河总督在黄河改道后第三年（1858年）即被裁撤，东河总督和漕运总督也分别于光绪二十八年（1902年）和光绪三十一年（1905年）被裁撤，河务归地方管理。