湖南省新型城镇化建设研究：基于财政政策视角

李文煌

摘要：党的十七大以来，湖南省委省政府坚持实施积极的财政政策，连续增加在城镇化建设方面的政策支持和财政资金投入，新型城镇化已经成为推动我省经济发展的新引擎。目前，我省财政推进新型城镇化还存在制度、资金、机制方面的一些问题，应以科学发展观为指导，基于财政政策的视角，从基本制度创新、财政资金整合、培育“造血”功能方面来解决在城镇化建设中出现的问题，达到推动湖南省新型城镇化建设的目的。

关键词： 城镇化建设 财政政策 财政资金 整合创新

党的十七大以来，湖南省委、省政府把大力推进新型城镇化作为贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式、实现湖南又好又快发展的重要抓手，采取了一系列重大举措，全省城镇化水平快速提升，城镇体系结构日趋完善，“两型社会”建设进展顺利，城镇综合承载力不断提高，到2011年，全省城镇化水平增长至45.1%，比2007年提高4.65个百分点，全省城镇居民人均可支配收入18844元，位居全国第13位，比上年增加2278元，增长13.8%，扣除价格因素，实际增长7.9%。2011年全省城镇居民恩格尔系数为36.9%，在中部六省里排第4位，新型城镇化已经成为推动我省经济发展的新引擎。

一、推动湖南省新型城镇化的财政政策现状

湖南省委省政府坚持实施积极的财政政策，连续增加在城镇化建设方面的政策支持和财政资金投入。

（一）财政投入规模持续增大

在“十一五”期间，湖南省投入到城镇化建设方面的财政资金占整个财政预算内支出的比重基本保持在60%以上的水平，财政投入绝对总量保持快速增长。“十五”末期湖南省与城镇化相关的财政投入总额为586亿元，到2010年，与城镇化相关的财政投入总额增加到了1591亿元，是2005年的2.72倍，年均增长率34.40%。2011年积极争取中央资金支持，加大省级资金投入，全年共争取中央补助资金84亿元，省财政安排补助资金15.6亿元，均为历年之最。从总体结构上看，湖南省财政推进城镇化的投入形成了一般公共服务（24%）、教育（25%）和社保就业（25%）三足鼎立的结构，在医疗卫生条件改造和交通运输能力提升方面的财政投入有较快增长。

（二）财政政策导向多元化发展

促进城镇化最直接的做法，也是最常见的做法是财政政策直接向城镇基础设施建设倾斜。湖南省十分重视培育城镇的可持续发展能力，针对城镇产业基础的发展，提出了多元化的财政支持政策。

1.坚持速度与质量并重，走具有自身特色的新型城镇化道路。通过实施差异化城镇化发展战略，利用财政政策杠杆有效引导城际间产业分工与协调，促进各类城市协调发展：一是积极培育环长株潭城市群，加快将其建设成为我国重要的具有国际品质的现代化生态城市群；二是做大做强区域中心城市，把郴州、永州打造成为承接泛珠三角产业转移的重要平台，把张家界建设成国际化精品旅游城市，把怀化、邵阳、吉首建设成边区商贸物流中心、民族风情旅游走廊和农副产品加工基地。在经济发展方式转变的宏观战略指导下，采取多种财政政策措施，支持产业实现特色化升级。例如，长沙县在近十年充分利用土地出让、财政资金等支持政策，实施优先发展工程机械、汽车产业集群等工业战略，建立了长沙县的城镇化建设与产业发展和经济增长之间良好的循环关系。

2.财政政策向劳动密集型服务业倾斜，大力发展快速促进城镇化就业的商贸流通等服务业，以此推动城镇化建设。例如，邵东县加大财政政策对市场建设的支持力度，引导民间资金进入药材、五金商贸市场的建设和管理，建设了在全国药材市场排名第三的“廉桥药材市场”，该市场有经营户1100多家，直接从业人员12000多人，年成交额30多亿元，这类市场在该县多达十多个，它们的成长得益于财政政策的的支持，反过来它们又通过增加城镇就业来极大地推动邵东的城镇化建设，从而在市场建设、就业扩大和城镇化之间形成了良性循环。

（三）财政支持政政策密集出台

在“十五”期末以来，国家财政部、财政厅以及各直属市县财政部门陆续出台各种财政政策，积极支持新型城镇化建设。特别是2009年，财政政策密集度非常高，其中与环境保护相关的财政支持政策非常突出，例如，重点污染源治理项目、再生资源集散市场建设项目、湖南省就业专项转移支付资金等财政政策。此外，与城镇化相关的许多其他部门也运用了财政政策对城镇化建设进行了支持，例如，环保部（厅）、发改委、建设部（厅）和工信部等部门同时对城镇化建设中的环境保护方面进行了大力度的支持。

二、财政推进新型城镇化的主要问题

由于受到指导思想、体制和管理等方面因素的影响，目前财政在促进湖南省新型城镇化发展方面仍存在一些不足。

（一）制度问题：缺乏指导财政政策制定的制度体系

指导性制度体系的缺失，使湖南省财政支持新型城镇化过程中存在的主要问题之一。由于对于新型城镇化目前在学术界和政界没有一个具体标准，对于新型城镇化建设建什么、怎么建，其着力点和切入点是什么等关键问题上没有一个指导性的原则。地方政府在财政支持新型城镇化建设过程中大多靠拍脑袋，导致财政政策不确定性大、思路不明确、重点不突出，使得新型城镇化建设收效不大。

（二）资金问题：缺乏资金筹集、使用和监管的有效办法

如何扩大财政资金规模和提高财政资金使用效率，一直都是财政支持新型城镇化建设过程的关键问题。目前，湖南省促进新型城镇化的财政体制仍存在“融资渠道有限、建设资金严重不足、项目来源杂、资金分配、资金监管难度大”等瓶颈，不利于推进全省的新型城镇化建设。资金问题主要体现在：一是资金来源渠道单一，资金量有限，过度依赖财政资金。二是由于缺乏对城镇化建设潜在投资收益的分析，无法充分发挥市场机制作用，不能有效吸引非政府资金的投入，融资渠道不畅，以致城镇化建设筹资困难，无法形成“投入—产出—再投入”的良性循环。三是由于城镇基础设施大都由国有机构垄断经营，缺乏市场竞争机制，往往导致垄断企业放松内部管理和技术创新，造成的生产效率和配置效率低下。

（三）机制问题：缺乏保障城镇政策实施的配套机制

好的政策不一定会最终得到好的绩效，因为这与政策的执行效率有密切关系。推动新型城镇化财政政策的实施必需得到相关配套机制的支持，才能保证财政政策的高效实施。湖南省这方面的机制建设还基本处于空白状态，很难保障财政政策的成效，造成了常见的只见财政资金进去，不见城镇建设成效出来的困境。

三、新时期财政推动湖南省新型城镇化建设的对策

（一）基本制度创新

以科学发展观为指导，建立财政推进新型城镇化的基本制度体系。

1.健全城镇税收制度

培育以有利于人口城镇化为首要目标的主体税种，并支持地方政府发行市政债券，允许地方运用自身政府信用向社会直接融资，为城镇建设提供稳定的资金来源，有效调节城镇经济社会发展中的突出矛盾。完善个人所得税，整合规范土地使用税、土地增值税等，探索城镇建设税、环境保护税等。逐步建立适应城镇化水平的地方税征收管理体制，为筹集城镇建设资金提供保障。利用税收手段，有效调节城镇发展中出现的环境污染、收入差距扩大等问题，并争取对城镇赋予更大的地方税管理权限，适应城镇化建设的需要。

2.建立公共定价体系

在大力推进城镇化过程中，城镇基础设施和公用事业建设，需要通过开放国内外市场、多渠道筹集资金和社会化开发等来筹集巨额资金，这就需要财政部门和有关部门配合，建立合理的定价与收费制度、市场监督制度，提高公共服务质量，维护社会公共利益。

3.创建城镇财政公共支出体系

提高城镇综合公共服务功能，在城镇化建设中需要一个新的起点，按照公共财政、适度超前、功能完善、配套协调的原则，建立城市财政公共支出体系，集中规划各类医疗、教育、文化、体育等公共设施，提高城市的综合服务功能。通过财政公共支出体系，支持城镇建设，发挥其辐射和扩散能力。成为区域经济文化中心，带动周边地区经济社会发展，从整体上推动城镇化的进程。

（二）财政资金整合

为提高有限财政资金的使用效率，必须对当前财政资金进行有效整合。

1.推动财政资金整合，打造新型城镇化建设平台

在保持财政资金使用方向不变的前提下，秉持“资源节约、环境友好”的宗旨，在“统一规划、分口安排、集中投入，各级其功”的原则下，整合与新型城镇化建设相关的专项资金。推进省以下财政体制改革，充分调动基层的城镇化建设积极性。要提高市县政府对共享税的分享比例，使财力向下倾斜。继续推进财政省直管县，减少财政管理层级。逐步推进扩权强镇试点，选取具有发展潜力的乡镇，确定为重点中心镇，赋予更大的财政管理权限。

2.完善财政资金整合配套机制

财政资金整合投入过程中，省财政负责联席会议制度的建立健全、整合资金拨付管理、定期整体考核以及考核结果的奖惩落实；新型城镇化建设主管部门负责项目管理。

（三）培育“造血”功能

合理调度财政整合资金，侧重于促进优势产业发展，加大城镇化过程中的软件投入和可持续发展环境建设，为地方财政培育强有力的造血系统，以进一步推动新型城镇化的可持续发展。

1.促进优势产业发展

在政府统一规划的基础上， 支持产业结构调整和优化，实现城镇可持续发展。财政政策要着眼于支持进一步调整和优化产业结构，将财政整合资金运用到发展优势产业上，向优势产业企业提供财政贴息等直接支持，直接提高当地优势产业的市场竞争能力，加速优势产业发展，为地方财政培育强有力的造血系统。

2.注重可持续发展环境的建设投入

在城镇化建设过程中，要特别加强自然环境与人文环境的保护，营造宜居生活环境。首先，要加大对环境保护的财政投入，特别注重防治城镇的空气、水源和噪声污染，改善城镇的生态环境，创造出适宜居住与生活的城镇空间。其次，根据低碳经济发展的要求，加大对新能源发展的投入，积极发展风能、太阳能、沼气等新能源。发挥财政政策的促进作用还要着眼于加强城镇自然环境和人文环境的保护，保证城镇化的可持续发展。

（四）加强协调监督

为了切实提高财政支持新型城镇化建设水平和建设效率，必须注重协调管理。一是建立整合资金涉及部门之间的冲突解决机制，通过制定统一的资金管理办法，明确整合后的资金安排程序，以避免各部门之间的多头领导。二是健全城镇建设项目前期评估机制，重视对新型城镇化建设项目库预决算的审批，实行市、直管县市直接对省进行点对点申报；对符合申报要求的项目组织专家进行评审，对于专家审查通过的项目，全部进入项目库，按年度和轻重缓急对项目库进行滚动更新；建立全省项目评审机构库，选择中介机构对项目预决算进行评审，出具评审报告，省财政和省直辖部门委托政府评审或审计机构对评审报告进行抽查，实行再监督。三是执行合理的新型城镇化整体考核体系，利用湖南省信息化建设成果，广泛征集新型城镇化建设的标准建议，对新型城镇化建设的质量和数量实行量化考核，并聘请专家参与新型城镇化建设目标考试体系的最终制定，注意区别经济发展不同阶段的县域采取不同的考核指标。

参考文献：

[1] 湖南省财政厅官方网站

[2] 徐同文，城乡一体化体制对策研究[M]，人民出版社，2011年4月.

[3] 湖南省统计局，国外城镇发展经验对湖南省的启示[J] ， 湖南统计局普查中心公报，2002