浅议特殊主体案件执行

叶旭通

【摘 要】案件执行难问题，尤其是“特殊主体”案件执行的问题，成了一道难以逾越的坎。这不仅影响了司法权威，还成为影响当前社会政治稳定的一个隐患。本文对特殊主体案件执行进行深入探讨，并针对实践中发现的相关问题提出了一些建议与对策，以期引起各界的关注与思考。

【关键词】特殊主体；案件执行

随着综合治理执行难工作体系建设的进一步推进，各专项积案清理活动深入开展并取得良好成效，切实维护了法院在人民群众中形象，保护了胜诉当事人的合法权益。但随着活动的进一步深入，其中“特殊主体”案件执行的问题，却成了一道难以逾越的坎。这不仅影响了司法权威，还成为影响当前社会政治稳定的一个隐患。本文对特殊主体案件执行进行深入探讨，并针对实践中发现的相关问题提出了一些建议与对策，以期引起各界的关注与思考。

一、现状考察

（一）概念之析

所谓“特殊主体”案件，就是在执行中，被执行人涉及党政机关、军队及司法机关；医院、学校、国企及其他公益单位；村民委员会；党员、公务员、人大代表和政协委员等的案件。

（二）特点之辨

特殊主体案件执行工作主要存在以下特点：

1.党员、公务员、人大代表和政协委员等主体案件占特殊主体案件比例较大。究其原因，主要是因为随着我国社会经济的发展，市场经济体制的不断完善，党员、公务员、人大代表和政协委员作为市场经济的主体之一参加市场经济活动也越发频繁。只要是市场主体参与到市场经济之中，不免就会发生纠纷。并且这部分人员基数比较大，因此造成党员、公务员、人大代表和政协委员等主体案件比例较大。

2.民间借贷案件占特殊主体案件比例最大。究其原因，主要是因为我国正处于转型期，目前金融体制还存在着许多尚待完善之处，特别是国内融资渠道还不是很顺畅，因此催生了具有浙江特色的民间借贷。特殊主体作为社会的一份子不免也参与到民间借贷之中，因此造成特殊主体案件很多都是因为民间借贷而引发的。

3.特殊主体案件以程序终结结案的比率较大。主要原因是：第一、由于一些历史原因，我国一些政府机关和自治团体也曾参与经营或是为企业担保经营。但是随着改革的深入，这些机关退出经营后并没有可供财产执行。第二、一些具有公益性质的团体如医院、学院虽然有一定的财产，但是它们担负着重要的社会职能，不便也不能采取直接冻结、划拨的方式予以执行。第三、党员、公务员、人大代表和政协委员这些主体，虽然目前没有可供执行的财产，但其身份与工作能为其提供稳定的收入，可以在履行一部分以后先程序终结，等其有可供执行财产之时再恢复执行。

4.被执行人为村民委员会的案件标的到位率较低。究其原因，主要是：第一、村干部法律意识普遍不强，不协助法院执行，对生效法律文书确定的义务不自觉履行或抗拒执行。第二、行政干预的存在一定程度上影响了执行工作的顺利开展。如村干部因本村欠债被法院采取强制措施，一些乡镇干部便会向有关领导反映要求放人，导致法院能采取的措施有限而影响了案件的进展。第三、目前村委会的转移支付金管理制度不利于执行。目前绝大多数村民委员会的转移支付金由镇政府或乡政府统管，而乡镇负责人出于地方保护主义思想的作祟，很少会积极主动的协助法院执行，导致法院处置村民委员会的财产举步维艰。

二、原因之析

特殊主体案件执行难不一个纯粹的法律问题，而是一个复杂的社会问题。造成此现象的原因非常复杂，造成特殊主体案件执行问题的原因主要是：

1.法治意识不强。这是造成特殊主体案件执行难的思想根源。当前我国社会正处于转型的特殊时期，一方面，传统的人治思维和观念根深蒂固，直接或间接地影响着整个社会。另一方面，现代法律意识尚未形成，整个社会的法治意识还比较淡薄。在这种环境下，整个社会还没有真正确立起司法权威的意识，生效法律文书必须履行的观念尚未形成，在思想上还没有将不履行生效法律文书视为践踏国家法治的严重违法行为，而具有特殊身份的特殊主体则更容易轻视法院的生效法律文书。一些特殊主体利用自身身份与权力干预甚至抗拒执行的现象时有发生，特别是某些政府机关作为被执行人抗拒法院执行的现象屡见不鲜。

2.执行保障工作与实际需求不适应。这是导致执行效率不高的重要原因，更是导致特殊主体案件执结率不高的重要因素。在执行案件迅猛增长的同时，法院执行队伍却未能按比例得以扩充，案多人少的矛盾普遍存在。面对扑面而来的案件量，让执行人员常感力不从心，疲于应对，无法每案都做到投入足够时间、精力进行深入调查，这成了目前执行工作的普遍现象。在目前这种情势下，单单普通执行案件就让法院疲于应付，对执行要求更高的特殊主体案件则更是难上加难了。

3.社会管理体制不够完善。我国目前尚处于社会转型期，还有很多问题还处于摸索阶段，社会管理体制也不够完善。就如目前村民委员会的转移支付金由镇政府或乡政府统管的制度，这导致查明与处置这类特殊主体财产的工作难以开展，以致这类案件的执行工作难以顺利开展。还有一些特殊主体案子由于特殊的社会原因，即使查找到了可供执行的财产，但由于要考虑其特殊主体身份承担着特殊的社会职能，还要考虑社会稳定、群众利益等种种客观因素，导致这类案子的执行工作无法继续推进。

4.执行方面的法律善待完善。有关执行的制度及法律、法规严重滞后是造成特殊主体问题法律层面上的首要因素。首先，目前我国还没有一部独立的强制执行法，现行关于执行程序的规定也不够完善。现行执行的主要法律依据是《中华人民共和国民事诉讼法》执行程序篇、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》和一些最高人民法院针对执行工作中出现的具体问题所做的一些司法解释。这些规定里面有些不够合理甚至相互冲突，有些规定则过于笼统，缺乏可操作性，从而造成了执行法律依据不足。其次，我国民事实体法律特别是物权法律制度还不完备，导致我们在处理特殊主体案子过程中常常面临许多实体法律障碍。如目前农村集体土地与农村私人房产的处置问题。因为农村土地是集体所有，只能在本村内部流通，造成农村土地与房产难以处置。再次，有关刑事法律中规定拒不执行判决、裁定罪由公安机关立案侦查。由于具体规定不够完善和种种因素的制约，导致在处理特殊主体案件时该类犯罪很难受到追究，影响了特殊主体案件执行工作顺利开展。

三、破解之策

特殊主体案件执行问题的存在，不仅损害了债权人的合法权益，引发了一系列严重的社会问题，而且破坏了社会主义市场经济秩序，损害了司法的公信力，影响了党和国家在人民群众中的威信，损害了司法权威和人民群众对依法治国、建设社会主义法治国家的信心。切实解决特殊主体案件执行问题，对于维护改革、发展、稳定大局，具有重要而深远的意义。建议采取以下对策：

（一）建立健全信用惩戒系统。通过该系统与金融、工商登记、房地产、交通、出入境管理等部门以及其他社会诚信体系网络相链接，逐步从法律、政治、经济、舆论、道德、生活等各个方面给违信者布下一张天罗地网，使其在融资、投资、经营、置产、出境、注册新公司、高消费、接受政治荣誉、提拔任用等方面，都受到严格的审查和限制，使不履行生效法律文书者成为众矢之的，促使其自动履行义务，开辟解决特殊主体执行的新途径。此外，应尽快完善相应的财产监管制度，加强对企业与个人经营活动的监管，大力扶持资信评估业，充分发挥社会中介机构对维护社会信用秩序的监督、促进作用。通过建立完善的社会信用制度，为特殊主体问题的解决创造良好的外部环境。

（二）完善执行立法。卢梭说：“一旦法律丧失了力量，一切就都告绝望了；只要法律不再有力量，一切合法的东西也都不会再有力量。” i因此，健全的法律制度是解决特殊主体执行问题最主要的保障力量。首先， 将《民事诉讼法》中有关执行的条文进行细化、规范，强化有关单位和个人的协助执行义务，拓宽执行财产调查的渠道，丰富执行的方式和手段，赋予当事人和案外人充分的救济途径，加大对妨害执行行为的制裁和处罚力度， 确保执行程序高效、有序运行。等时机成熟再制定一部系统、完整的强制执行法，提高执行的法律保障力量。其次，完善民事实体法律制度，为更多的特殊主体案件的处理提供明确的实体法律依据。特别是要尽快理顺农村集体土地与房产的处置程序，使得与它相关的特殊主体案件找到出口。最后，完善对行政机关负责人和直接责任人的处罚措施。导致目前涉行政机关的特殊主体案件难以推进在很大的程度上是因为现在还没有一项强有力的措施来督促他们履行。行政机关拒不履行法院的生效判决很大程度上与其负责人和直接责任人的态度和行为有关。行政机关只是一个抽象的主体，其意思表示是要通过有关个人来实现的，而行政机关实行的是首长负责制，机关意志主要是由其主要负责人来决定的，行政机关的主要负责人在享有权力的同时，也必然应当承担相应的责任。因此，为解决目前的状况，可以建议对拒不履行法院生效判决的直接责任人或主要负责人处以15日以下的拘留来督促这类特殊主体履行判决。

（三）加强执行队伍建设，提高执行保障水平。首先，应在充分调查研究的基础上，根据受理执行案件的数量，科学、合理地配置执行人员，确保执行人员数量与执行任务相适应。其次，应尽快制定《人民法院执行员条例》，将执行人员设立为不同于法官的单独序列，并对其工作职责、任职条件、任免程序等问题作出明确规定，实现执行人员的专业化，保证执行队伍的稳定。再次，进一步加强执行队伍的思想、组织、作风和廉政建设，加大执行人员业务培训力度，深化执行理论研究，提高执行队伍的整体素质。最后，还应逐步增加对执行工作的投入，确保执行办案经费，改善执行物质装备，为解决特殊主体执行问题提供足够的财力和物质保障。

（四）树立法治理念。“任何社会都需要权威来维持，因而也需要维持权威，在国家主导的现代化进程中，劝慰尤为重要，否则无法有效地进行动员和实现目标，但是真正的权威并不单纯仰仗强力。” ii增强全社会的法治意识和诚信意识，是解决特殊主体执行问题坚实的思想基础。首先，通过广泛深入的社会主义法治理念和社会主义荣辱观的宣传教育活动，使整个社会都树立崇尚法治、尊重法院裁判的观念，提高自动履行和协助执行的自觉性；使当事人和人民群众了解执行工作的客观性与规律性，减少对法院执行工作的误解；使广大党员与干部正确认识拒不履行、拒不协助执行以及非法干预执行行为的严重性质，积极支持人民法院的执行活动；使全社会充分认识到特殊主体执行难是一个复杂的社会问题，此问题的解决需要全社会的共同努力。其次，在全社会广泛开展诚实守信道德教育，培育“守信用、遵判决”的法律思维，建立以诚信原则为中心的道德体系，为解决特殊主体执行问题营造良好的社会环境。

注释：

i 谭世贵.中国司法改革研究[M].北京：法律出版社，2003.

ii 季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考[M].北京：中国法制出版社，2004.