微观视角下城管综合执法的困境

张晓 李屏

摘 要 本文针对当前城管综合执法中出现的各类问题，以微观的视角，从城管队员执法实际工作面临的困难出发，分析了目前城管综合执法制度的落实出现困境的原因。

关键词 城管执法 城管队员 执法工作 困难

改革开放以来，随着我国现代化建设步伐加快，城市的结构和功能日趋多样化，出现了人口膨胀、环境污染、交通拥挤、居住环境恶化等一系列问题。现代城市的经济、人口、建筑、生活设施等高度密集，以及与之俱来的各种利益需求的矛盾，给城市管理工作带来了诸多难题。“相对集中行政处罚权”制度的建立和各地开展的城市综合管理执法试点工作虽然取得了一定成效，但近年来城管执法中存在的各类问题，如不文明执法、越权执法、暴力执法等问题频出，甚至演变成流血冲突、群体性事件，严重影响社会稳定和政府形象，遭到公众强烈抗议，成为社会热点之一；也引发了人们对城管综合执法制度的不满和质疑。

诚然当城管综合执法制度的不完善是造成一系列问题的根本原因，但是不能忽视的是，在城管队员的实际执法工作中，面临着一些微观的问题，这些问题并非由制度本身直接产生，但对城管执法工作却有着不可忽视的影响。笔者通过对城管执法队员的访谈，初步了解了这些微观因素。

一、人员编制与工作压力

《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》中规定：“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员，要按照《国家公务员暂行条例》和其他有关规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用”。由此看出，国务院对这支队伍的定性是公务员，要求按照公务员的相关规定录用管理。但是现实的问题是，公务员的编制是有限的，城管部门无权扩大正式编制的城管队员队伍。

以笔者访谈的武昌区三中队为例，而该中队在编人员只有12人，但其负责的辖区内有上百个店面和不固定的流动摊点，因此队员每天要在辖区巡逻数次。经常陷入“打游击”的境地。“我前脚刚走，他们后脚就又出来了，几乎每天都在重复同样的工作，效果不好，心里也很累。”一位执法队员如此说道。

而人员编制不足导致的另外一个问题是，为了达到管理城市的需求，城管部门不得不聘请大量的编制外队员，配合城管队员的工作，也就是通常说的协管员。由于协管员实行聘用制，因此对其要求不高，多数协管员学历较低，没有受过正式的法律法规教育。这是导致实际工作中城管不文明执法的重要原因，也是造成被群众误解的“临时工顶包”的原因。

二、市民误解与心理压力

访谈中，笔者问及如何看待网上关于城管的负面报道。一位城管队员说道：“这是最让我无奈的。人们不了解我们。”谈到暴力执法和网民的谩骂，这位队员觉得，城管队伍中，包括城管队员和协管员，确实有那么一些害群之马，但大部分执法队员还是能依法办事的。

该队员认为，市民对城管工作的不理解，包括两个原因。一是市民的法律意识比较淡薄。很多情况下，城管队员是依法对当事人进行执法或处罚，但在有些市民眼里，城管进行处罚就是为了给自己创收，甚至就是“找茬”。“如果市民法律意识提高了，都能自觉遵守城市管理规范，我觉得根本不需要我们这支队伍。”二是网上的很多报道过于片面，是有倾向性的。“我们城管不是利益集团，媒体才是。他们需要关注度和点击率，所以只会选取他们认为有吸引力的材料进行报道。我们是要进行处罚或者强制措施，拉拉扯扯也是难免的，但之前我们的劝说和摊贩们的耍赖，媒体都不会报道。”

面对一些片面的、负面的报道，城管队员承受着较大的心理压力，给工作造成了一定的影响。

三、角色冲突

城管队员面临着角色冲突。一方面，他们作为执法人员，要依法办事，对违反规范的当事人进行处罚，但与此同时，他们也是普通人，有着普通人的心理活动和情感。这两者难免产生冲突，尤其是在城管队员的执法工作中，面临很多弱势群体，这种冲突尤为明显，对队员的心理是一种冲击。“我负责的辖区，就是我家附近，好多摆早市的人都是我的邻居，他们在路上卖早点，按规定是不允许的，可他们跟我是低头不见抬头见，我真为难啊。”

这种角色上的冲突，经常给城管队员的执法带来困扰。

四、执法权限有限

访谈中笔者了解到，武汉市对城管实施强制措施有规定，不许扣留摊贩的经营物品，只能暂扣经营工具。如果要没收经营物品，必须通过法院执行。这一规定原本的目的是体现人性化执法，避免给摊贩造成过大的损失，并且起到督促其改正违法行为，配合执法的目的。但实际实施起来，效果很差。

很多情况下，执法队员暂扣了占道经营摊贩的工具，如秤，并出具处罚通知，让其缴纳罚款后来领取工具。“可人家根本不在乎那点工具，值不了几个钱，我们一走，他们就拿来新的秤，暂扣的就不要了，更别说来交罚款了。你去我们楼上看看，那间屋里堆了好多我们暂扣的秤和秤砣，没人来领，罚款也没人来交。”

通过法院进行强制措施，影响了城管执法的效率。“通过法院进行强制措施，程序很麻烦，时间很长。我们出具了处罚通知，但不能没收他们的东西，法院又不会马上来执行，所以摊贩们照常经营，起不到整治的效果。如果我们的权限更大一点，情况可能会有不同。“一位队员表示。

五、暴力冲突难免

针对网上热议的城管暴力执法问题，一位队员说道，“网上说的城管和摊贩的暴力冲突确实有，而且不少，我就经历过好几次。但情况绝不是你们想的那么简单，我们城管队员几乎没有先动手的。”他以自己负责的辖区内的一条街道举例，那里几年前全是占道经营的摊贩，甚至摆到了马路中间，造成交通拥堵。上级要求限期整顿，任务下到了邱所在的中队。“他们根本不是什么下岗职工困难群众，很多是有黑道背景的，他们在这里摆摊很挣钱。我们去执法，他们拿着刀出来就要砍我们，我们难道不还手，就等着挨打吗？”

六、结语

可见，除了城管综合执法制度本身，多种微观的、现实的因素也在影响着该制度功能的实现。我们应当给予这些因素足够的重视，才能有效的实现制度的设计与落实的衔接。

（作者单位：华东政法大学）