试析公安派出所职能的整合

徐丹阳

摘 要 公安派出所作为一种基层行政组织，其职能设置亦须符合行政效率原则，既要力求精简，又要与其他机关合理分工配合，以最大限度提升派出所的效能。公安派出所职能设置不仅必须根据行政任务的种类和范围而定，而且必须考虑警察组织的职能特点。

关键词 公安派出所 职能 立法

一、公安派出所在履行现有职能中存在的问题及原因

公安派出所目前的三大类职能设置并非完全合理，实践中存在一系列问题。主要表现为以下几点：

关于行政管理职能。首先，当前治安管理在取消行政审批后大量工作从事前监管转移到事中监督、事后查处上来，而这种监管责任必须由派出所承担。从内部管理体制上来说，派出所是县、局的派出机构，行政处罚权力有限，常常会处于管与不管两难的境地。对派出所来说，既无法定授权，也没处罚手段。一旦出现问题，则会被追究辖区治安管理责任。其次，查处治安行政案件是公安派出所的一项重要职责，也是衡量派出所工作的重要标准。但在实际执法中，治安案件的查处程序复杂，内容越来越多。派出所的治安处罚权却有限，治安案件查处和行政执法工作难度也越来越大，执法程序中存在很多问题。

关于刑事侦查职能，目前存在的主要问题是：派出所承担刑事侦查职能的范围不明确，与安全保卫部门，尤其是刑侦部门的工作界限不明确。因此实践中各地做法存在很大差别，一些地方的派出所承担了过多的刑事侦查任务，工作重心偏移，另一些地方的派出所却正好相反，对刑侦工作不愿配合，还有一些地方则探索将刑侦部门并入派出所，统一执法。这种混乱的状况显然有违依法组织原则，亟待立法统一与规范。

关于公共服务职能。从目前派出所工作的实践来看，对其服务职能的定位存在“包打天下，包办一切”的倾向，有些己经超出了公安机关基本职责范围。而对社会过度承诺无法兑现，反而损害了公安机关的形象。如浙江省自1997年开通110后，提出“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的口号，随着“四有四必”、“有困难找民警，有困难拨110”等承诺日益深入人心，全省每月报警电话从2万次急升至110万次。但警方将警力大量用于超出110受理范围的处警，会直接影响110基本功能的发挥，实质上也是对滥用公共资源行为的一种纵容。另外，目前派出所也存在非警务活动过多的问题。非警务活动是指公安机关从事和参与非法律赋予的职责和权力范畴内事务的活动。非警务活动造成警力的消耗，因警务工作本末倒置影响正常职能的履行。基层公安机关非警务活动主要集中在三个方面。一是，执行当地政府交办的非警务活动。主要有因对村干部不满、楼房建筑质量问题、旧城改造拆迁等问题引发的群众围堵县、乡政府大门，政府要求县局派警力维持秩序；配合政府计划生育部门追找计划外怀孕妇女；配合乡镇农村土地、资金分配工作；参与政府组织的拆除违章建筑、强制拆迁等工作。二是，配合其他行政执法机关联合执法。工作内容主要包括集贸市场清理整顿、催收个体户税款、清理沿街商贩、环境综合整治、查处乱采矿行为、关闭县内小矿点等。三是，接受群众超越职权范围内的报警。“有困难找民警”已成为社会公认的口号，大量民事纠纷和求助报警导致警力大量消耗。调查表明，社区民警由于其所处地位的特殊性，成为参与非警务活动最多的警种，其非警务活动用时与警务活动用时几乎为1∶1。非警务活动占用了公安派出所大量的警力、物力和时间，导致派出所的本职工作无法完成，这一问题也亟待解决。

二、公安派出所职能调整须考虑的因素

本文认为，立法在调整公安派出所的职能时须考虑以下几个因素：

（1）符合行政效率原则。行政组织之设置、调整、改组、废止等均应以能发挥效率、成效及效能为其目标，即符合行政效率原则。而行政效率原则要求行政组织实现精简化、系统化。国家行政作为一个整体，需要遵循一体化的原则，各组织体也同样有一体化的要求。各组织体的机关设置既要强调合理分工，又要考虑工作协调，相互沟通，即作为一个整体来发挥功能。公安派出所作为一种基层行政组织，其职能设置亦须符合行政效率原则，既要力求精简，又要与其他机关合理分工配合，以最大限度提升派出所的效能。

（2）符合警察的职能特点。公安派出所是基层的警察机构，公安派出所民警则是基层警察的代表。因此，其职能设置不仅必须根据行政任务的种类和范围而定，而且必须考虑警察组织的职能特点。警察的职能由警察的本质所决定，而警察的本质具有阶级性和社会性，因此，一方面，警察的职能就具有政治统治（管理）和社会管理的作用和功能；另一方面，警察组织中的公安机关在我国国家机构中有着自己特殊的地位，承担着行政职能和部分司法职能，起到了政府行政的功能和司法机关的司法功能。警察组织有着不同于一般行政组织的特点，其以打击犯罪、保护人民、维护社会秩序为目标。派出所作为基层警察组织，其职能设置不能脱离警察的职能特点，而是应以警务工作为中心，在领导指挥上必须统一协作，体现精简效率的原则。

（3）适应社区警务战略和我国公安工作实际

前已述及，我国公安机关目前正在推行社区警务战略，而在这一战略下，公安派出所的职能设置必然面临诸多调整。由于我国各地情况不同，社区警务战略在各地的实施有不同的模式，而且随着时代变化，社区警务战略也会体现新的时代特征。公安派出所的职能设置必须因应这一改革。另外，我国有不同于西方国家的特殊国情，我们在借鉴国外警察职能设置的同时，决不能脱离我国的公安工作实际。

参考文献：

[1]李忠信.社区警务与派出所工作改革论文集[M].中国人民公安大学出版社，1998.

[2]江普生.关于深化公安派出所改革的几点思考[J].江西公安专科学校学报，2003年5月.

（作者单位：中国政法大学）