改革方向论衡

魏加宁

我们的所谓“改革”似乎都在朝着重新加强集权的方向走，这显然与市场化改革方向相左，与建设现代国家背道而驰

最近一个时期，有关改革方案设计的研究十分火爆，然而对于改革方向的研讨却十分罕见。综观目前各种改革思路，不能不令人感到多少有些隐忧：

一是在政府与企业的关系上，一些人只讲“政府转型”，不讲“去政府化”，理由似乎也挺有道理：“该抓的要抓起来，该放的要放下去”。可令人担心的是，如果没有主攻方向，如果没有其他相应的制度改革来加以配合，在中国现实条件下，“政府转型”的结果很可能是：该抓的抓起来了，但是该放的却没有放下去；或者是暂时先放下去了，之后再以加强宏观调控、加强市场监管等名义重新抓起来，最终使得政府的作用得到进一步强化。

二是在政府与国民的关系上，民主与法治本应相辅相成，没有民主，法治的权威就无法确立；相反，没有法治，民主就得不到可靠保障。然而，由于种种原因，目前舆论界强调法治的多，倡导民主的少。而在司法改革方面也是强调司法独立的多，倡导司法透明、司法公正、司法监督的少。如果没有民主监督做保障，片面地强调法治，只能会助推集权化倾向。

三是在部门与部门的关系上，重要的是决策——执行——监督三权分立、三权制衡，而不是追求权力的过度集中。但目前行政体制改革的主要注意力总是放在追求大部制上面，而不是研究如何构筑权力制衡。片面追求大部制，权力不断朝少数大部委集中，则会进一步强化集权体制。

四是在中央与地方的关系上，当前的主要矛盾是中央财政日子好过，地方债务负担过重。此轮财税改革的主要任务应当是减轻地方财政负担，增强地方政府自主权。但是改革的路径有两种，一种是上收部分事权，另一种是下放部分财权。如果只强调上收事权，不注意下放财权，也会进一步强化中央集权。

五是在国企与民企的关系上，市场经济条件下，本应是凡民营企业能够做的，就尽量让民营企业去做；只有民营企业做不了、做不好的，才应由国有企业来做。国有企业应是政府职能的延伸，而不应与民争利。然而当前存在着一种相反的倾向：一方面，政府默认国有企业在竞争性领域依靠垄断挣大钱，谋暴利；而另一方面，政府却又在鼓励民营企业进入到薄利、微利、甚至是无利可图的公益性事业或准公益事业。如此一来，岂不是本末倒置？如果国有企业不从竞争性领域退出来，不把高回报的竞争性市场让出来，民营企业又如何能够竞争过国有企业？如果连理应以社会福利最大化为本职的国有企业都不愿意进入的公益性事业或准公益事业，那追求利润最大化的民营企业又为何要积极进入这些领域呢？只讲“民进”，不讲“国退”的结果，只会强化国有企业的逐利行为，同时弱化民营企业的盈利能力。

六是在价改与企改的关系上，究竟是价格改革优先，还是企业改革优先，上世纪80年代曾有一争。如今来看，二者同等重要。如果没有价格改革，没有正确的价格信号引导，那么企业改革就无法推进，企业之间就无法展开公平竞争；反之，如果没有企业改革，没有引入竞争机制，那么价格改革就意味着涨价，就意味着有权者可以利用手中权力来配置资源，然后通过市场化价格合法变现，从中获取超额利润，因而导致人民群众的不满，增大改革的阻力。譬如铁路改革，如果不加快企业制度改革，不引入竞争机制，所谓铁路改革的结果，要么是票价上涨，要么是债台高筑，其最终成本都是要由广大老百姓、纳税人或人民币持有者共同分担。

七是在官方智库与民间智库的关系上，如果仅重视官方智库建设，强调官方智库整合，而不是积极发展民间智库，鼓励智库之间展开公平竞争、大力发展思想市场的话，那么通过官方智库方式达成所谓“共识”，将有可能使整个社会重新回到改革开放前的“思想统一年代”。

八是在顶层设计与基层探索关系上，积改革开放35年之经验，要想推进改革，既要加强顶层设计，也要鼓励基层探索。顶层设计通常需要达成改革共识，但是如果只强调顶层设计，不允许地方先行先试，那么在共识达成之前，许多改革根本就寸步难行。中国国土辽阔、人口众多、地区之间千差万别，试图以一种统一的改革模式套用不同的地区，势必事倍功半。因此，中央政府不应当垄断改革，而应当放手让地方创新，鼓励地方在体制改革上展开竞争。所谓顶层设计，主要应当设計改革的大方向，设计改革的大框架，设计改革的大原则，而不是事无巨细、面面俱到，更不能用计划经济的方式来推进市场化改革。以房地产税为例，应当由中央政府决定统一税种，地方政府决定各自税率，从而给地方政府更多的政策灵活性和自主决策权。

值得一提的是，当前，有许多人指责地方政府的公司化倾向，这无疑是正确的，但如果在解决这一问题的方法上，不是选择自下而上的民主监督，而是延用几千年封建社会惯用的自上而下到各地巡视的做法，其结果很可能是重蹈历史覆辙。当年唐朝“安史之乱”，并不是因为地方作乱，而恰恰是由于中央派遣的节度使权力过大所致。

令人担忧的是，几乎从所有方向上看，我们的所谓“改革”似乎都在朝着重新加强集权的方向走，这显然与市场化改革方向相左，与建设现代国家背道而驰。

与计划经济集中决策不同的是，市场经济是分散决策，与之相配套的是民主法治和地方自治。市场经济、民主法治、地方自治“三位一体”，共同构成现代国家的基本框架——而这，才正是我们改革的基本方向！

总而言之，改革可以试错，但是方向千万不能走错！否则，方案越精细，离目标越遥远！

（作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长）