基本法宣傳推廣應注重深度化

冷鐵勛

基本法是香港和澳門保持長期繁榮穩定的法律保障，也是實施依法治港、依法治澳的法律基石。基本法的貫徹實施並非一朝一夕的事情，而是與“一國兩制”這一基本國策相伴的一項長期任務。為了更好地讓人們瞭解和認識基本法，尤其在特別行政區使基本法意識和法制觀念更加深入人心，不僅應重視基本法宣傳推廣的普及，還要注重基本法宣傳推廣的深化，這實際上是基本法宣傳推廣工作量和質辯證關係的要求。在香港和澳門兩個特別行政區回歸已十多年，基本法實踐已取得不少經驗成就的情況下，基本法宣傳推廣的深化可以說是迫在眉睫。

立法原意的探求

法律制定出來以後，在適用時離不開法律的解釋活動，基本法同樣如此。在法律解釋的方法中，文義解釋當然是首選的方法，也是法律解釋的基本方法，但並不是唯一的法律解釋方法。有時用文義解釋的方法，法律的字面含義仍可能會有多種選擇。例如《香港基本法》第53條第2款規定：“行政長官缺位時，應在6個月內依本法第四十五條的規定産生新的行政長官。”其中，新的行政長官産生後，因其屬補選，行政長官的任期是重新開始計算五年，還是原行政長官任期的剩餘任期？對此，2005年香港補選行政長官時，社會上當時存有較大分歧。之所以會如此，就是對於“新的行政長官”的含義有不同理解。如果僅從字面上看，“新的行政長官”，較有原行政長官而言，其中的“新”字，確實既可以理解為擔任行政長官的人是新的，同時任期也是新的五年，也可以理解為擔任行政長官的人是新的，但任期是原行政長官任期的剩餘任期。那到底應作何種理解呢？這時就要運用立法原意的解釋方法了。

所謂立法原意的解釋方法，是指對一個法律條文作解釋時，根據法律的起草和制定過程中的有關資料，如立法理由書、草案的說明和審議記錄等，分析立法者在制定法律時所作的價值判斷及所要實現的目的，以推知立法者的原意，並進而對法律作出理解和說明的解釋方法。這種解釋方法有時又稱為法意解釋、原意解釋或原旨解釋。其最大特點是在探求法律條文的字面含義時，還注重考察立法者在制定法律的時候是怎麽思考的，他們如此制定法律的目的是什麽，他們在起草法律的文件中留下了哪些可供參考的資料等。

針對香港社會就行政長官缺位時補選的行政長官任期的不同理解所引發的爭議，全國人大常委會運用立法原意的解釋方法進行了釋法，認為補選的行政長官的任期為原行政長官的剩餘任期。因為根據《香港基本法》的有關規定，香港特別行政區行政長官是由任期五年的選舉委員會選出的。在這一選舉方法沒有依法作出改變的情況下，設立一個任期為五年的選舉委員會，其法定職責和任務就是選舉行政長官，其中一個重要目的就是為了便於在五年中行政長官缺位時能夠及時選出新的行政長官。同時，選舉委員會任期五年，也表明其職責範圍是負責選出五年任期的行政長官，而不能產生跨過五年任期的行政長官。這是香港基本法做出的一種獨特的制度安排。因此，在行政長官五年任期屆滿前缺位的情況下，由該選舉委員會選出的新的行政長官， 只能完成原行政長官未任滿的剩餘任期，而不能跨過五年任期。這既有充分的法理依據，又符合基本法有關行政長官選舉制度的設計，符合立法原意和法治精神，也符合世界各國的通例。除上述釋法外，全國人大常委會在對《香港基本法》的其他釋法活動中也運用了立法原意的解釋方法，如對《香港基本法》第24條第2款有關香港永久性居民的界定所作的解釋等。雖然香港社會上有人對全國人大常委會運用立法願意的解釋方法，甚至對全國人大常委會解釋基本法的履職行為都採取排斥的態度，但隨著時間的推移和釋法積極效果的顯現，全國人大常委會釋法已經獲得越來越多的認同。這其中，當然也包括了對全國人大常委會對立法願意解釋方法運用的認同。

鑒此，我們在講解基本法條文的內容，要注意對有關條文立法原意的探求。尤其對於那些在字面含義上有多種理解可能的條文，更要學會並善於運用立法原意的解釋。只有這樣，才能讓人們知其然，還知其所以然。特別是要將全國人大常委會就《香港基本法》有關條文釋法實踐中運用立法原意解釋方法的生動實例，融入到基本法的宣傳推廣工作中。這就要求從事基本法宣傳推廣的人員，自己首先要苦練基本功，深入鑽研基本法，掌握法律解釋方法，特別是要熟悉立法原意的法律解釋方法。唯有如此，基本法的宣傳推廣才有可能在朝立法原意的探求這條新路上取得成功。

法理基礎的解析

任何法律的起草實際上都是建基於一定的理論之上，這也是任何國家或地區的法律起草工作都離不開相關法律專家參與的重要原因之一。不僅如此，法律制定出來以後，要人們理解和貫徹執行，還必須從理論上加以闡述，加以宣傳。而且法律的進一步完善同樣需要理論的指導。當然，法律的實施與完善又為理論的豐富提供了素材。這樣，法律與理論之間良性互動，形成了不斷地以實踐為基礎的認識鏈，形成不斷發展的良性循環體。可見，法律的實踐性雖很強，但與理論的關係，並不是對立、分割的關係，而是相互依存、相互促進的關係。

法律與理論之間的這種密切關係，要求我們在基本法的宣傳推廣中注重法理基礎的解析。特別是基本法關於特別行政區制度中的一些基本制度安排、基本原則規定等重要內容，要善於從理論分析的角度來理解和解釋基本法的相關條文，以更好地把握基本法的規定。例如，在理解基本法所規定的兩個附件的修改時，有人認為，特別行政區行政長官的産生辦法和立法會的産生辦法，如需修改，基本法規定須經立法會全體議員三分之二多數通過、行政長官同意，並報全國人大常委會批准或者備案，這裏只有“三步曲”，為何在實際操作中出現了“五步曲”，即在“三步曲”之前還有兩步要走：先由行政長官向全國人大常委會提出需要修改報告，再由全國人大常委會決定同意修改。只有這兩步完成了，才進入到基本法附件中明確規定的立法會全體議員三分之二多數通過、行政長官同意以及報全國人大常委會批准或者同意這個必經的法律程序。這裏面就涉及到中央對特別行政區政制發展的決定權，即特別行政區的政治體制是由中央決定的，其發展同樣要由中央來決定。這背後深刻的法理基礎就是單一制原則。因為我國的國家結構採取了單一制的形式，而非聯邦制形式。單一制國家結構的最大特點就是地方的政治體制是由中央來決定的，其改變同樣要由中央來決定。特別行政區作為國家的一個地方行政區域，當然無權自己決定其政治體制，而要由中央來決定。中央根據我國的國情和香港、澳門的歷史與現實情況，通過基本法為香港特別行政區和澳門特別行政區各自規定了一套富有特色的政治體制，即以行政為主導、行政與立法既相互制衡又相互配合、司法獨立。隨著香港、澳門社會的發展，政治體制要作出相應的發展，這是非常自然和正常的事情，但它必須在中央的最終主導下進行，以符合我國單一制國家結構的要求。不能說我香港或澳門特別行政區想怎麽改就怎麽改。

還有，我們在講基本法規定的特別行政區的高度自治權不是其本身所固有的，而是來源於中央的授權時，其背後的法理基礎同樣是單一制原則。在單一制下，一切權力屬於中央，地方的權力是由中央授予的，沒有授予的權力自然在中央手中。因此，不存在什麽“剩餘權力”問題，中央和特別行政區是授權和自治的關係，而不是什麽分權與自治的關係。這與聯邦制完全不同，在聯邦制下，聯邦和聯邦組成單位通常是通過憲法來進行分權的，聯邦的權力由憲法明確規定，沒有規定為聯邦的“剩餘權力”則仍在聯邦組成單位手中。因此，聯邦和聯邦組成單位是分權的關係。明確了這些法律原理，我們就容易理解特別行政區的高度自治權並不是毫無邊界的，而是受到中央授權的限制，是有限度的自治。這個度就是基本法，基本法規定特別行政區有什麽權力，就有什麽權力，沒有明確的，中央還可再授予。

由此看來，基本法的宣傳推廣中，法理基礎的分析並不是可有可無的。如果我們在理解基本法的規定內容時能注重相關法理基礎的分析，有關的法律條文就不再顯得那麽生硬，也不再那麽深奧。

司法案例的運用

法律的生命在於實施，法律制定出來後如果不予以實施的話，那這樣的法律也就沒有生命，還不如不制定。基本法同樣如此，其生命在於實施，其權威也在於實施。事實上，自香港、澳門回歸之日起，香港基本法和澳門基本法便開始生效實施，不僅特別行政區的行政機關、立法機關和司法機關按照基本法的規定恪守定位、各司其職、各負其責，共同推動香港、澳門各項事業向前發展，廣大香港同胞、澳門同胞也依基本法的規定享有前所未有的廣泛的民主權利和自由。這些都是我們宣傳推廣基本法第一手的生動素材。尤其值得一提的是，基本法的實施過程中所引發的法律訴訟，更是我們學習和理解基本法的活教材。特別是有關香港居民、澳門居民基本權利保障的司法案例，是我們宣傳推廣基本法關於居民基本權利和義務規定的最好教材。

以澳門為例，近年來，澳門居民因行使基本法規定的遊行、示威、集會等基本權利而引發了相關的法律訴訟。終審法院在審理這些案件時，必然涉及到基本法相關條文的理解和適用。終審法院對基本法相關條文的解釋，便可以用來作為我們宣傳推廣這些基本法條文的素材。由於這些案例來源於生活，就是居民們身邊發生的具體事例，結合這些案例來講基本法的內容，既生動，又直接，還能收到良好的效果。這其實不僅有助於人們學習和瞭解了基本法，也便於人們正確地行使基本法規定的基本權利。例如，從有關遊行權、集會權、示威權訴訟爭議焦點看來，主要涉及對集會和示威地點的限制、對遊行路線的更改等問題。根據澳門終審法院的裁定，民政總署不得以同一地點存在其他集會和示威為由，限制集會地點；澳門特區居民原則上可在公衆或向公衆開放的地方行使集會或示威權，但治安警察局長根據具適當解釋的公共安全為由，可限制集會和示威地點；治安警察局長亦不可指定舉行集會的替代地點，其決定僅限於不允許在相關地點舉行集會；法律賦予當局自由裁量權，只要是為確保公共道路上行人和車輛的良好秩序，可自由更改示威遊行路線等。澳門終審法院在相關案例中的上述這些觀點，雖然不能象英美法系國家或地區那樣成為法律，但畢竟代表了終審法院對基本法所作的理解和解釋，不僅有助於執法部門正確理解基本法的規定，也有益於人們適當行使基本法規定的基本權利。總之，如果能結合司法案例，以輕鬆生動的方式講解基本法的相關條文，基本法就不再僅僅是條文形式的基本法，而是生活中的基本法、實踐中的基本法。

除上述方面外，基本法宣傳推廣工作要向深度推進，還應該注重基本法實施中好經驗、好做法的全面總結，以及基本法實施中面臨的新情況和新問題的分析研究等。例如，香港和澳門兩個特別行政區在實施基本法的過程中，有否各自探索出符合自身實際的模式？如有，其主要標誌是什麽？香港和澳門經濟社會發展中，影響基本法實施的深層次問題和原因有哪些？如何進行破解等？這些都非常值得我們在深化基本法的宣傳推廣時加以認真思考。

（作者單位：澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）