立法听证制度问题探析

徐瑞聪

摘 要 立法听证制度在这几年中国的法制建设中取得了很大的成就，但现行立法听证制度存在诸多不完善之处，严重的制约了地方立法听证制度的运行，甚至其存在的价值。

关键词 立法听证 制度

立法听证制度在我国这几年内中国的法制建设中却取得了很大的成就，但不能否认的是，立法听证制度在我国仍是一个新生的泊来事物，这就带来了相应的问题。本文就现行立法听证制度的不完善之处进行浅析，希望可以“抛砖引玉”，引起大家的关注。

（1）立法听证规则的法律依据存在较大的模糊性。作为地方立法机构制定的具有约束力的规范性法律文件，立法听证规则的制定必须具有一定的法律依据，以保证其法律效力。各地人大多以《立法法》第二章第34条以及第58条作为本地制定立法听证规则、实践立法听证的主要法律依据。而《立法法》的这两条规定分别是对人大常委会和国务院的立法行为所做的规范，其调整对象并非地方立法机构的立法听证活动。因此，就目前而言，地方人大立法听证实践的法律依据依然比较薄弱，主要表现在两个方面：第一，如前所述，《立法法》中有关立法听证活动的法律规定非常简单，弹性较大，缺乏具体的刚性规定。第二，相当多的地方立法机构并未为立法听证会制定专门的听证制度规范，很多地方只形成了一次性或暂时性的听证规则。

（2）听证范围的确定问题。目前我国地方立法听证规则之所以呈现“千姿百态”的局面，一方面，固然是因为立法听证制度引入我国并正式施行不过六、七年时间，一切还在探索中，有些地方立法机关出于谨慎而在内部规定了试验性、临时性的听证规则；另一方面，更是由于《立法法》本身为立法听证的适用所提供的法律依据不足之故。从《立法法》的相关规定来看，立法听证是全国人大常委会制定法律和国务院制定行政法规时可以采用的征求意见的程序之一。而对于地方立法，《立法法》只是要求可以参照全国人大及常委会的立法程序。“参照”一词，意味着地方立法机关在是否完全按照中央立法机关的立法程序这一问题上有着一定的选择余地，也意味着地方立法机关未必一定要举行立法听证。即便就全国人大常委会（包括国务院）而言，立法听证也仅是听取意见可供选择的方式之一。豍同时还应注意的是，整部《立法法》中，除了“听证会”一词以外，再无任何有关立法听证的规定。显然，《立法法》将是否适用和如何适用立法听证等问题均交给立法机关自由裁量。在这一模糊的规定之下，地方立法机关在举行立法听证、制定听证规则时表现出的不同态度和采取的不同方式也就情有可原了。

（3）听证参加人能否被代理的问题。在以往各地立法听证中，出现了陈述人聘请律师或他人代为陈述或表达意见的情况。这引发了听证参加者能否被代理的争论。肯定者认为，代理人可以弥补陈述人能力上的不足，更好的表达陈述人的意见，维护利益方的合法权益，也使立法听证更有效率。反对者认为，听证的目的是为了更好的倾听各利益方的意见，没有必要委托代理人；而且陈述人的利益只有陈述人最为清楚，这种意见只有特定利益的陈述人才能拥有，代理人的意见和信息难免失真，甚至可能出现代理人与对方相串通的危险，因此不宜适用代理人制度。在《个人所得税法》的听证会中，一个很明显的问题就是很多陈述人缺乏相关的专业知识或能力，这就造成了不能很好可代表本方利益。他们的陈述完全是在表明态度，没有有力的数据、论据来支持自己。这就会影响这一利益群体的利益要求，增加了立法成本，却没有提高立法质量。

（4）听证报告的处理及其效力问题。听证会报告应向社会公开，允许公众查阅。听证会后，参加听证会的人员在听证会上发表的意见虽然被听证机构及时的制作成听证报告，并及时送交人大常委会、专门委员会、工作委员会及常委会主任会议，及时通知各陈述人领取。但一方面每次听证会陈述人名额有限，即使所有陈述人都领取了听证报告，市民知晓的范围也是十分有限的。另一方面，陈述人都是凭听证机构电话通知后亲自去人大办公机关地点领取，由于路程和时间就可能有人放弃。

听证报告的效力，根据我国《立法法》的规定，听证只是听取各方意见的一种形式，是人大常委会审议法规草案的参考资料，与座谈会、论证会的效力基本一致。那么在这种情况下如何提高立法听证会的作用，如何防止“为听证而听证”的形式主义的发生。地方人大的立法听证实践一般都偏重于其民主性功能，较为强调听证操作的公开透明，公正合理，而对于听证会的执行性功能，即对听证结果的后续处理和实际应用则往往较于忽视，未能体现和保护立法听证活动对于增强公共决策现实功效的促进作用。地方立法听证规则并未对听证结果或听证陈述人所发表意见的处理方式和程序加以明确和严格的规定。在现实操作中，甚至出现立法听证会主持人按部门或个人偏好对听证结果进行任意取舍或变动，以至立法听证的实际效能难以得到有力的保证。

（5）专家协助公众参与制度不完善。我国地方立法听证的规定中仅有专家协助立法机关（我国的立法机关实行的专家参与制度主要有三种：第一种是专家座谈会，即在法案的起草、审议过程中以召开座谈会的方式邀请专家参与。这中方式全国人大立法用的较多。第二种是专家论证会，即针对立法过程中存在的专门性、专业性问题或有重大分歧的问题召开论证会，邀请相关专家进行论证。第三种是专家起草法案，即将某一法案的起草工作委托给某一专家或某一专家领衔的专家组去做，专家起草后草案交由立法机关去处理），并没有规定如何协助普通民众行使他们的参与权利。

以上的种种问题严重的制约了地方立法听证制度的运行，如若不加改革，继续放任下去，立法听证制度在我国将失去其存在的价值。

注释：

豍汪全胜.立法听证研究[M].北京大学出版社，2003.