PE行业的监管与扶持

黄嵩

近日，中央机构编制委员会办公室印发《关于私募股权基金管理职责分工的通知》。《通知》明确，证监会负责私募股权基金的监督管理，实行适度监管，保护投资者权益；国家发改委负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施，会同有关部门研究制定政府对私募股权基金出资的标准和规范；两部门要建立协调配合机制，实现信息共享。

《通知》理顺了相关部门的职责关系，有利于规范中国PE行业的监管，促进中国PE行业的健康有序发展。

从国外实践来看，政府相关部门对PE行业往往有监管和扶持两种职能。在PE发展早期，政策扶持非常重要，而负责扶持职能的一般都是经济发展部门，如中小企业局、经济发展局、经济发展委员会等。而PE发展到一定阶段，监管就会介入，对PE实施适度监管，而负责监管职能的一般是证券监管部门，如证监会、金融管理局等。

中国PE的发展早期，国家发改委负责扶持职能，对中国PE（特别是VC）的发展，起到了非常积极的作用，贡献巨大。可以说，如果没有国家发改委的扶持，中国PE就不可能有今天的发展成果。

随着中国PE行业的进一步发展，作为扶持部门的国家发改委，为进一步规范和促进PE行业的发展，不可避免地采取了一些监管措施，如事后备案制度、最低出资额度规定等。而从PE行业的本质来说，更适合由作为证券监管部门的中国证监会来实施监管。由此，中国PE的监管，形成了国家发改委和中国证监会的双重监管局面，甚至在一定程度上会阻碍中国PE行业的进一步发展。

此次中编办的《通知》，区分了中国PE行业的监管与扶持职能，理顺了中国证监会和国家发改委的职责关系，明确中国证监会负责PE行业的监管职能，国家发改委负责PE行业的扶持职能，消除了目前双重监管的不利局面。

PE行业的监管，主要目标是保护投资者利益和防止系统性金融风险。《通知》明确提出，对PE“实行适度监管”。作为监管部门，对PE的监管一定要坚持以下原则：不是成为PE行业发展的约束，而是为PE行业的长期持续发展提供制度和环境保障。

根据成熟国家经验，PE作为一种私募集合投资方式，都以行业自律为主，行政监管为辅。在行政监管上，主要采取制定规范和事后执法，部分国家辅之于事后备案制度，但没有国家采取事前审批制度。

中国PE经过这么多年的发展，已经初步形成了有效的监管制度，但在一个重要环节上缺失，即没有合格投资者制度。近期发生的一些PE乱象，特别是打着PE旗号进行非法集资的事件，在很大程度上，跟合格投资者制度的缺失有直接关系。

因此，作为PE监管部门的中国证监会，应该结合国外经验和中国实际，特别是私募证券投资基金、中小企业私募债券投资者适当性管理的成功经验，尽快制定PE的合格投资者制度。

国外经验表明，合格投资者制度的建立，既有利于PE行业的风险管理，亦能够促进其发展。合格投资者具备理性投资能力，能够更加充分认识PE基金的投资风险，从而使得PE的市场风险处于合理水平。同时，合格投资者制度建立后，可在此基础上放宽监管，有利于PE行业创新，从而促进PE行业的发展。

PE行业的扶持，是通过税收优惠、资金扶持等手段，促进PE行业的发展。中国PE行业尚处于发展初期，仍需要扶持政策促进其进一步发展。从国外经验来看，PE行业的扶持，主要是对VC基金的扶持，对非VC的PE基金不给予扶持。

但是，中国目前绝大多数注册成“股权投资基金”的所谓PE基金，事实上是VC基金。一般来说，广义的PE包括VC、杠杆收购、夹层投资、困境投资等，在国外，狭义PE专指杠杆收购基金。而中国的绝大多数 “股权投资基金”，其业务是非上市公司的少数股权投资，应该是典型的VC基金。

因此，国家发改委在制定和实施扶持政策的时候，一定要充分考虑到这一“名不副实”的现实。