法律监督意义下的职务犯罪预防调查

易广辉

预防调查是人民检察院以预防职务犯罪为目的的一种专项调查活动，主要是指人民检察院针对职务犯罪发生的实际状况或者可能引发职务犯罪的隐患和风险，按照专门程序、使用专业方法和手段，查找职务犯罪发生发展的状况、成因、条件和隐患，分析其特点、规律和趋势，发现体制、机制、制度及管理上的缺失、漏洞和风险，研究提出有效预防对策。预防调查是河南省检察工作的一项创新，开展预防调查的做法被最高人民检察院肯定推广。在总结实践经验的基础上，省检察院检委会于2007年9月通过了《河南省人民检察院职务犯罪预防调查规定》。近年来，河南检察机关在开展预防调查业务上形成了许多经验和做法，促进了职务犯罪预防工作健康深入发展，但同时预防调查在工作实务中仍存在诸如认识不够高、调查不深入、措施不得力、实效不明显等问题。结合我省检察机关预防调查业务的实际，笔者就如何进一步提高该项业务的水平提出几点思考意见。

一、站在更高层次认识预防调查的作用

党中央在总结改革开放三十多年来深入开展反腐败斗争的经验教训时提出，要“在加大惩治腐败工作力度的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。最高人民检察院检察长曹建明在去年召开的侦防会议上也明确指出，“要以推进惩防腐败体系建设，推进社会管理创新和促进深化改革为根本目标”，并提出了不断加强和改进预防职务犯罪工作的更新更高要求。实现新时期预防工作目标任务，推动预防工作创新发展，必须抓住带有基础性、关键性的问题，提高我们的工作能力和水平。为此，高检院在河北承德召开了预防调查工作推进会，预防厅厅长宋寒松以《关于预防调查的几个问题》为题做了发言。按照高检院的部署，河南省院检察长蔡宁强调，查处职务犯罪是检察机关的法定职责，预防职务犯罪也是检察机关的法定义务；在查处职务犯罪的同时做好预防工作，是有效遏制职务犯罪不可或缺的方面，是强化法律监督职能的必然要求。而预防调查正是在整个预防工作中最具有关键地位、基础作用和决定意义的一项专门预防措施，是预防工作的基本功，是看家本领，也是预防工作专业化和社会化发展的基石。

无论是开展预防咨询、检察建议、年度报告、专题报告和风险评估、预警预测，还是预防宣传、警示教育，都要依靠预防调查做先导、基础、支撑和保障，预防调查搞不好，其他的预防措施方法也难以搞好。预防调查的作用主要体现为“三个有利于”，即有利于帮助相关单位制定严密的规章制度，堵塞漏洞；有利于增强预防职务犯罪工作的针对性和实效性；有利于拓宽检察机关自侦部门的案源渠道。从责任和战略的高度，进一步提高加强预防调查工作的自觉性和主动性，下力气解决预防调查工作中存在的突出问题，是把预防调查工作搞上去的必经之路。

二、立足更准确角度把握预防调查的特征

全面、科学、准确地廓清预防调查的定义、性质和权能定位非常重要，是开展预防调查的前提。目前，预防部门在开展工作时，对此存在一些模糊认识和错误倾向。

一是预防调查就是纯粹的调查研究，认为搞预防调查就是为了写一份调查报告，是在做应景文章，是花架子，是玩虚的；二是预防调查不能搞，是预防部门扩大本部门的权力，是预防部门想借预防调查进行办案，容易破坏检察机关的形象；三是把预防调查当成摸线索的一种手段，打着预防调查的幌子去摸线索、找案源，在进行预防调查的过程中，过分强调发现多少线索，忽视预防调查最终目的；四是把预防调查和初查混为一谈，把预防调查搞成案前初查，把预防部门当成办案部门。

预防调查是人民检察院履行法律监督职能的一种重要形式，是非诉讼法律监督活动；预防调查权是宪法和法律赋予检察机关法律监督职权衍生的并且是其重要组成部分。它的特征有三点。

一是程序性。预防调查是检察机关的一项程序性权力，没有相关的强制措施，也不直接对预防对象产生实体影响。它的运作过程主要包括审批、制订调查方案、组织力量、收集相关资料、移送管辖、提出检察建议、跟踪回访等操作程序。预防调查效力的发挥是间接性的，必须通过预防对象内部的制约、纠错机制得以实现。而帮助建立健全这一内部机制，正是预防调查的直接目的。二是主动性。预防调查的启动不以接受举报或者申请为条件，不以事后查究和处分某种违法犯罪行为为目的，而是未雨绸缪和亡羊补牢并行，严格制度、健全机制、完善管理的建设性工作。这种建设性也是开展工作主动性的依据，只要有开展预防调查的必要，经过审批，即可付诸实施。三是依附性。预防调查是检察权的有机组成部分，应当与其他检察权相对分离并专门授权。但在刑事法律政策体系尚未向预防型转化的现阶段，需要将预防调查依附于检察机关的侦查权、公诉权等，并逐步形成专业化、规范化，最终实现职能化。但是，这种依附是有条件的，它不具有任何限制和剥夺他人人身和财产等权利的强制力量。预防调查和职务犯罪侦查（初查）有严格区分，预防调查与职务犯罪侦查（初查）的目的、任务不同，对象不同，使用的方法、手段、措施也不同。预防调查是以遏制和防范职务犯罪的发生为目的，是在搞预防，是对非特定人和非特定行为的调查活动，绝不能使用强制性的侦查手段和措施。预防调查与一般的调研活动不同，它是一种法律监督性质的专门调查活动，必须有立项、审批等严格程序，并需制作具体的调查方案，遵照一定的程序和规范进行。预防调查任务主要由预防职务犯罪部门承担，根据需要可以与检察机关相关内设机构共同开展，也可以与发案部门和单位、相关行业和领域主管部门联合开展。

三、打造更多精品提高预防调查的实效

开展预防调查发现问题、研究问题、分析问题是手段、是过程，而解决问题才是我们的最终目的。通过预防调查，提出更多的有效对策和建议，提高预防调查的针对性和实效性，应当把握几个方面。

一是调查之初充分准备。在开展预防调查之初，就要明确预防调查目的，有意识地对相关制度、管理方法、运营方式进行考察，分析制度、管理、运营中在防治职务犯罪和其他腐败现象方面存在的缺失和漏洞，把拟提出的防治对策和措施与相关制度、管理方法和运营方式有机结合起来，更好地融入其中，防止制度、管理、运营与廉政、预防措施“两张皮”或“不合牙”。二是调查之中深入分析。学会透过现象看本质，注重对职务犯罪发生发展特点、规律、趋势的分析，注重查找发生职务犯罪的深层次原因，问题查得越深，预防对策措施才会越准，成效才会越大。解决职务犯罪高发多发的突出问题，根本的方向在于惩防腐败体系建设、社会管理创新和深化改革。切忌零打碎敲、小洞小补、头疼医头、脚疼医脚；不能抱残守缺，更不能偏离根本方向，提出一些倒退的、陈旧的、暂时有效而贻害今后的对策；勇于创新，积极开拓防治职务犯罪的新方法、新领域。三是调查之后抓好运用。运用好预防调查的成果，及时通报给调查的相关部门、单位和行业主管部门，帮助这些部门针对发生职务犯罪的突出问题进行整改，落实各项预防对策措施；积极支持职务犯罪侦查部门工作，除案件线索移送之外，更加重视预防调查报告的提供，有效发挥通过预防调查产生的典型案件、行业特点、发案规律、发展趋势的理性思考成果对查办案件的指导借鉴作用；对普遍存在的问题向党委政府作出专题报告，在建设惩防体系、创新社会管理和机制体制改革上解决问题。

四、采取更好方法推进预防调查的开展

一是紧紧抓住重点。预防调查的选题应当紧紧抓住党委政府明确要求的工作中心点、人民群众和社会各界反映强烈的热点、易发多发职务犯罪的犯罪多发点，提出预防对策和措施。二是发挥职能优势。充分发挥侦防一体化机制作用，注重运用已经查处的职务犯罪案件提供的便利条件和良好基础，综合分析和研究职务犯罪规律特点，进而延伸调查犯罪的成因和条件，查找机制体制等方面的缺陷和漏洞。三是做好沟通协调。向有关单位、部门负责人或相关人员了解情况，做到理性、平和、文明、规范，耐心说明预防调查的目的，取得理解、支持和配合，决不能强迫，更不能动用强制性措施，有些要请其上级主管部门或者本单位纪检监察部门予以支持配合。注意维护正常的工作、经营秩序和形象，防止引起负面影响和社会矛盾，关注和控制好社会舆情反应。四是善于借助外力。注意与侦查部门等内设机构、相关单位和行业主管部门的配合，采取联合调查的形式，充分发挥各方面的积极性，优势互补。对专业特点很强的行业、领域、单位、部门开展预防调查，要注重依靠外脑，咨询或邀请有关专家或者业内专业人士参加，使预防调查更加深入、更加具有针对性。五是建立联办机制。对群众反映强烈、社会关注度高的重点预防调查项目，如果下级院开展调查有困难和阻力，上级院可采取交办、督办、参办、协办等形式组织预防调查。一些重大预防调查项目，上下级检察院可以共同开展。六是完善考评机制。预防工作现在普遍注重党政领导的批示，评估体系单一，不能对预防调查成果进行全面的评估，这导致开展预防调查过多追求领导批示，忽视对调查成果的转化。建立完善全面的考核评估机制，对引导预防调查的健康发展具有重要意义。

本栏目编辑：刘雁君