文化体制改革中职务犯罪的成因分析

肖力　戴壬

一、武汉电影公司系统窝串案的基本情况及主要特点

1.从犯罪的规模看，全部都为大案要案。

武汉电影公司系列案件涉案金额特别巨大。如该公司总经理甘宜庆涉嫌受贿1100余万元、挪用公款511万元，其中单笔受贿最大金额为140万元，单笔挪用公款最大金额为214万元。经营部经理李洪受贿500余万元，其中单笔受贿最大金额39万元。行贿人国华礼品公司单笔行贿的金额达480万元。行贿人甘明辉单笔行贿金额达180万元。巨额的行受贿背后必然存在着更为巨大的利益，巨大的利益背后是国家财产的巨大损失。由于上述人员的职务犯罪行为，武汉电影公司在国有房地产的处置、对外合资合作、投融资等方面都遭受了巨大的损失。

2.从犯罪的手段来看，呈现出新的发展趋势。

武汉电影公司相关人员的职务犯罪表现出了三点“突破”。一是突破了职务犯罪“单打独斗”的作案方式。通常的职务犯罪手段隐秘，利益独享。但在本案中，需要互相利用时，职务犯罪分子利益均沾；能够一手遮天时，他们各起炉灶。通过这种方式，他们之间形成了盘根错节的关系网、保护层，可以有效地规避现有的内部监督机制。如武汉电影公司总经理甘宜庆、党委书记周魏、财务部经理颜明、经营部经理李洪、中信银行汉阳支行行长助理谭毅之间既利用共同的职务便利共同犯罪，各自又都利用本人的职务便利单独犯罪。二是突破了职务犯罪“体制内”的犯罪主体。通常的职务犯罪都局限于体制内的国家工作人员。在本案中，职务犯罪分子与不法商人相勾结，由不法商人作为掮客，或出面斡旋，或提供平台，职务犯罪表现出组织性、复杂性等特点。如甘宜庆与不法商人赵复顺、姜军相互勾结，赵、姜二人在前，甘宜庆在后，共同犯罪，非法利益共享。三是突破了职务犯罪“伸手取财”的犯罪手段。在本案中，犯罪分子追逐利益的方式由“伸手取财”的直接方式转化为“借手取财”的间接化、期权化的方式，更具有预谋性、欺骗性。如甘宜庆在国有资产处置中通过中间人赵复顺收受“佣金”，在融资中通过中间人谭毅收受“利息”，在投资中通过中间人姜军转移国有资产等。随着查处职务犯罪的力度加大，职务犯罪分子势必更多的借助这种间接化、期权化方式来逃避打击。

3.从犯罪的环节来看，犯罪环节由传统领域向非传统领域扩展。

传统认为工程建设、设备采购等短时间投入大量资金的领域职务犯罪高发。在武汉电影公司系列案件中，这些传统领域中，职务犯罪虽有发生，但所占比例不大。反而是在院线经营、对外投资等非传统领域，职务犯罪呈现高发态势。这与2003年后文化体制改革的大背景密不可分。武汉电影公司由原来的国有文化事业单位转企改制，进行产业化运营，同时我国的电影发行放映体制进行院线制改革。院线的资质和经营权这种优质稀缺资源为甘宜庆等人的权力寻租提供了巨大的空间。改制为企业后，武汉电影公司的资产由政府管理的文化事业资产转变为企业的经营性资产，企业有了自主支配权，国有资产的处置也成为甘宜庆等人权力寻租的主要领域。转制为企业后，武汉电影公司经营方式更加灵活，形成了较为雄厚的资金积累。因此除了电影主业外，该公司还以对外投资的形式来进行资金拆借获利。因国家禁止民间拆借，这种经营方式本就处于灰色地带，加之缺乏监督，最终成为甘宜庆等人谋取私利的便利途径。

二、武汉电影公司系列窝串案件的主要成因

1.改革过程中，传统的监督机制失效。

在计划经济时期，传统的监督机制是行之有效的，上级可以通过资金的拨付和人事的任免来监督下级。同级之间可以通过党政分工、党委会、民主集中等形式互相监督。文化体制改革前，武汉电影公司系国有文化事业单位，经费主要是由上级拨款，人员由上级任命，其主管单位武汉市文化局将其作为下设部门管理。转企改制后，武汉电影公司自主经营，上级的资金拨付所占比例很小，也不再介入企业的人事任免。企业内部实行总经理负责制，企业经营、资产处置、人事任免、财务收付等方面，总经理有最终决定权，党政分工、党委会、民主集中制等传统监督方式流于形式。前后两任主管部门文化局和广电局对于武汉电影公司的监管，也是以经营业绩为上，其他方面基本处于盲区。

2.改革过程中，转企改制后的国有企业尚未建立法人治理结构。

从外部看，转企改制后，武汉电影公司的出资人结构不明晰。该公司目前的上级主管部门为武汉市广电局，但广电局仅仅监管该公司领导人员；其资产的监管职责由国资监管机构履行；原来的上级主管部门文化局通过行使审批权和执法权进行监管。管人的不管事，使对人的管理局限于仅对领导班子的考核和任用；管资产的不管人和事，资产监管也很难到位；管事的因为对人没有制约力，事权的行使受到一定掣肘。

从内部看，武汉电影公司并未建立起健全的董事会和财务内控机制。转企改制后，该公司的重大决策全凭甘宜庆一人定夺，其他成员基本是随声附和，形式上是集体讨论，实质上是“一言堂”，且这种决策无须对董事会或投资方负责。转企改制后，该公司资金的来源多元化，资金量增大，但该公司并没有随之建立起健全、有效的财务内控机制，大额资金的支付仅凭“一把手”一句话。

3.社会评价体系、个人价值判断出现异化。

武汉电影公司转企改制后，上级主管部门和该公司的职工群众仅仅从经营业绩上对甘宜庆等人进行评价，认为只要能把效益搞好，能多发奖金，其他皆可包容。实际上甘宜庆平时好打牌，周魏有情人，这些都是公开的问题，但这些问题都被包容为“小节”。在这种包容之下，经过某些人的催化，“小节”被成倍放大，最终丧失了底线。随着手中权力越来越大，赵复顺、姜军等不法商人以赌友的身份不断拉拢甘宜庆，从麻将开始，到赌球、“梭哈”、“百家乐”，直至往返澳门30余次，为了筹集赌资，甘宜庆从受贿发展到索贿，直至挪用公款。为了维持情人的费用，周魏从最初的与甘宜庆保持距离，到不干涉，直至共同犯罪。

三、遏制文化体制改革过程中的职务犯罪的对策建议

1.建立完整法人治理机构，严格依法治企。

绝对的权力意味着绝对的腐败。现代管理制度的核心便是权力制衡。健全的法人治理结构也是通过明晰的出资人结构，健全的公司架构，透明的、可控的财务制度来实现权力制衡。总经理对董事会及出资人负责，出资人可以通过透明的、可控的财务制度监督董事会和总经理的履职情况。转制后的文化企业要依照法律规定，真正建立起适应市场经济发展要求的现代企业制度，把预防犯罪的措施与国有企业的管理有机结合起来，在国有企业决策、经营、管理、运行、监督等各个重要环节，建立相互制衡的领导体制，使之能够克服人治大于法治的弊端，使企业的管理由无序走向有序，由不规范转变为逐步规范化，使依法治企的方针落到实处。

2.建立健全监督制约机制，防止权力滥用。

失去监督的权力必然导致腐败。要积极探索有效的监督方式和方法，通过强化监督机制，健全监督体系，尽量减小权力运作过程中的随意性，使国有企业领导干部特别是“一把手”处于各方面的监督之下，真正使之“不能腐败、不敢腐败”。具体而言，一是加强自上而下的监督。广电局、文化局等主管部门应改变只问效益的粗放型管理模式，切实履行起国有资产出资人的职责，对国有资产处置、投资、运营、保值、增值实施全方位的监督。二是加强自下而上的监督，全面推行“企务公开”制度。国有经营性文化企业要通过职工代表大会、招标、公告以及各种形式的通报会等，对涉及企业和职工重大利益，职务犯罪高发的关键环节，如对外合作、物资采购、基建工程、国有资产处置、人事任免等方面实行公开化。三是扩大监督领域和范围，把“八小时之内”的监督延伸到“八小时之外”。重点关注领导干部的家庭、喜好和社交圈，使监督能够见微知著、曲突徙薪，帮助他们过好 “交友关”和 “人情关”。

3.强化思想政治教育，筑牢思想堤坝。

坚持以人为本，深入持久地开展思想教育，不断增强国有企业领导干部特别是“一把手”的政治觉悟和拒腐防变能力。一是解决好国有企业领导为谁干工作，应当怎样干的问题，使国有企业领导干部始终不忘根本，切实增强立党为公、执政为民的责任感和使命感；二是要有针对性地进行党纪政纪、法律法规教育，为他们算好账，解决好以身试法值不值的问题，使国有企业领导干部增强执纪守法的自觉性和对违法违纪行为的警惕性。

4.加大检察机关惩治职务犯罪的力度。

办案是最好的预防。通过加大惩治职务犯罪的力度，减少职务犯罪的犯罪黑数，可以最大程度上减少以身试法之人的侥幸心理。通过权力寻租，在不声不响之中带来很多人一生都赚不到的金钱，说他们不懂法是不可能的，只是这种诱惑增大了他们犯罪的侥幸心理，将法律的原则冲破了。红炉效应中的验证性原则告诉我们，用手摸红炉，无疑要被烫伤，所以无人触摸。对以身试法的职务犯罪分子，应当以惩罚的必然性减少犯罪的侥幸。