充分发挥职能作用 力推检察预防专业化

敬大力

开展职务犯罪预防是多年来湖北省检察机关着力加强的一项重要业务性工作。近年来，我们在高检院统一正确领导下，坚持认真贯彻落实党中央“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，在加大查办案件力度、保持惩治腐败高压态势的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，以推进惩防腐败体系建设。同时，以推进社会管理创新和促进深化改革为根本目标，立足检察职能，创新工作思路，明确工作重点，改进工作方法，提高工作效能，拓展从源头上防治腐败工作领域，积极推进检察机关预防专业化建设，探索出许多有益经验，取得了较好的法律效果、政治效果和社会效果。

一、法律监督是检察机关预防职务犯罪工作的职权基础和基本依据，也是预防专业化的法律依据

检察机关作为国家法律监督的专门机关和反腐败的重要职能部门，是我国反腐倡廉建设中的一支重要力量。检察机关以法律监督为根本的职务犯罪预防工作是一种职权性的预防，既是检察机关开展职务犯罪预防工作的职权基础，也是其专业特色和优势所在。

加强预防职务犯罪工作是检察机关加强法律监督职能的应有之义，也是充分发挥法律监督职能的重要方面和体现。检察机关加强法律监督职能，任务是保证国家宪法法律的统一正确实施，核心是防止有法不依、执法不严，目的在于促使公民知法、守法、护法，国家公职人员依法行使权力，防止权力失控、权力滥用，滋生腐败现象。职务犯罪是社会的一种丑恶现象，是腐败的极端而又严重的表现形式，是权力滥用和异化的产物。在现阶段，公共权力可能产生腐败，非公共权力也有产生腐败的可能。检察机关预防职务犯罪，从源头上探索遏制和防范职务犯罪的措施，其本质也是促进有关单位、部门完善制度、查找漏洞、强化管理、加强监督，保证权力运行正当合法。由此可见，加强法律监督职能和加强预防工作是相辅相成的，预防和监督的目的是一致的。

检察机关之所以在预防职务犯罪方面能够发挥独特的重要作用，其原因就是它有一个基本的立足点，即法律监督。检察机关正是把法律监督作为职权基础，开展预防职务犯罪工作、发挥其他国家机关和部门不可替代的作用的。可以说，法律监督在本质上包含丰富的预防内容，是检察机关履行法律监督职能的自然延伸，是检察机关对诉讼程序之外的法律实践活动进行监督的有效尝试，是对检察机关职能资源的充分有效利用，是检察机关探索出来的加强法律监督职能的一条具有中国特色新路子。

检察机关法律监督的内容、范围、方法和形式要有新的发展。因为监督范围或宽或窄，都是从法律监督的性质出发，根据形势和任务的要求进行适度调整的。目前，检察机关履行法律监督的具体方式和范围，从对刑事诉讼实行监督发展到对民事审判活动、行政诉讼实行监督，直至目前在预防职务犯罪活动中进行一些具有监督性质的工作，由只对诉讼活动实行监督，向前、向后延伸，发展到对非诉讼活动实行监督，单从有关法律监督的具体法律规定来说，大量的是有关司法监督（诉讼法律监督）的具体规定，在实践中也往往重视检察机关完成侦查、公诉、审判监督职能，忽视履行法律监督职责的其他方式。实际上，我国检察机关的法律监督在侦查、批捕、公诉以及纠正违法等各项具体职能活动，从根本上说工作内容是一个统一的整体。法律监督是检察机关全部活动的基础，各项具体职能活动均具有法律监督的意义。

我国宪法明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关，监督的原本含义是“察看督促”，法律监督的意义在于维护宪法和法律的统一正确实施，在基本含义上，包含了两个密不可分的方面：既要惩治和纠正，也要防止或预防，惩治与预防两方面的结合，才能达到维护法律统一正确实施的目的。检察机关履行法律监督职能，应当是事前防范和事后纠正两个方面的有机统一。从法律规定看，检察机关的法律监督内容，既有对错误、违法和犯罪情况进行事后发现、纠正的补救监督；也有着眼于事前，防止产生错误、违法的预防性监督；还有融补救性监督和预防性监督于一体的综合性监督。要使法律监督取得最佳效果，须始终立足法律监督职能，把事前、事中和事后监督有机结合起来。法律监督是一个完整的、有始有终的过程，分解到检察机关有关业务部门，有的是事前的，有的是事后的，有的是全过程的。无论是事前防范，还是事后纠正，检察机关都必须对职务犯罪行为依法警示、依法诫勉和依法监察和督导，有效做好控制和预防工作，避免和减少腐败问题滋生蔓延。

检察机关基于法律监督职能开展的职务犯罪预防工作，是检察机关一项职权性业务工作，也是检察权所派生的一项具体的检察职能，即预防性法律监督权。检察机关的预防性法律监督权，本身就存在于检察权之中，只不过是随着形势的发展变化，更加科学化、系统化、专业化、规范化，使预防性法律监督权日益凸显出来，为社会所重视与关注。在新的形势下，党中央提出继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，这有利于检察机关全面发挥法律监督职能，加强和改进预防工作，有效挖掘现有资源，整合预防工作力量，提升预防正能量；有利于全面加强纪律建设、作风建设和自身反腐倡廉建设，着力提升检察队伍拒腐防变能力和检察机关执法公信力；有利于更好地服务党和国家工作大局、践行司法为民宗旨，维护社会公平正义，维护社会和谐稳定，服务经济社会发展，营造良好的法制环境。

二、整合“三项”预防职能是从检察工作实际出发加强预防工作的一项新举措，是预防专业化的基本内容

随着我国经济体制、社会结构、利益格局和思想观念的深刻变化，各种社会矛盾交织，社会消极腐败现象日趋严重，特别是涉及刑事犯罪、职务犯罪、诉讼违法的案件呈易发多发之势，给检察机关法律监督提出严峻挑战和更高要求。面对新的形势和任务，检察机关履行法律监督权的具体方式、途径还存在不符合、不适应、不协调的地方。因此，我们必须提高对检察机关性质的科学理性认识，着眼于依法全面开展法律监督活动，充分发挥检察机关作为国家法律监督机关对有关公共权力的监督制约作用，发展和完善检察机关法律监督工作机制，逐步建立、丰富和完善与我国国情相适应，与我国经济体制、政治体制和依法治国要求相适应的检察机关法律监督职能实现的有效形式和途径，不断丰富法律监督权内涵，更加有效地维护社会主义法律的统一正确实施。

去年，湖北省人民检察院党组紧紧抓住深入推进检察改革、贯彻执行新刑事（民事）诉讼法的有利契机，提出并实施整合预防刑事犯罪、职务犯罪、诉讼违法三项职能，构建检察机关预防违法犯罪工作大格局的新举措，其主旨在于：一要坚持全面预防。贯彻惩防并举、纠防并举原则，积极参与惩防腐败体系建设，做好职务犯罪预防；积极参与加强和创新社会管理，做好刑事犯罪特别是青少年犯罪预防，深化对未成年“教育、感化、挽救”工作，认真贯彻宽严相济的刑事政策，积极拓宽诉讼内外工作渠道，加强对权利保护监督，全力维护当事人合法权益；积极强化对诉讼活动的法律监督，包括对自身执法办案活动的监督，主要是指向刑讯逼供、违法扣押、超期羁押、妨害权利、吃请受礼、跑风漏气、枉法裁判、以罚代刑、违法关押、插手经济纠纷、违法“减假保”等诉讼违法问题，防止各种执法“顽症”，着力做好诉讼违法的预防，以此实现三种预防的有机融合、有序衔接，相互促进、协调发展。二要坚持各方协同，对内实行一体化，明确各部门主体责任，细化预防分工，突出工作重点，形成共同负责、各司其职、互相配合、齐抓共管的运行模式；对外实行社会化，紧紧依靠和动员人民群众，充分利用各类社会资源，走开放型预防违法犯罪之路。三要坚持多措并举。积极采取审查审批、提示预警、警示教育、预防调查、预防咨询、预防宣传、检察建议等各种手段和措施，提升预防工作水平和实效。

积极开展检察机关“三项”预防职能整合就是我们在工作实践中探索出来的一条检察机关加强法律监督职能的新路子。目前，我国宪法和现行法律对检察机关的预防工作，只是作了原则性规定，真正可操作性的具体条文条款欠缺，这对预防工作来说，是一个相对薄弱的环节。应当看到，预防工作是检察机关按照宪法和法律规定进行的，符合党和国家方针政策，经过充分论证并在实际中取得实效的重要业务工作，从根本上揭示了法律监督的本质和目的，这就决定这项工作不能局限于现有法律，需要进一步深化和加强，只要不偏离检察机关法律监督权的性质，不偏离党和国家的方针政策，就应以是否符合法律监督的本质和要求为根本标准，大胆探索，扎实工作，稳步推进，务求实效。

长期以来，有两种现象应当引起重视，检察机关法律监督工作中存在着只注重纠正而不注重预防诉讼违法的现象；在检察机关预防工作中存在着只抓职务犯罪预防，不抓或忽视对刑事犯罪、诉讼违法预防的现象，客观存在“一手硬、一手软”，或者说只注重“纠”的一面，而忽视“防”的效应，限制了诉讼监督的内涵，不利于检察机关法律监督职能的全面发挥。不可否认，在一个时期突出对职务犯罪预防是很有必要的，且现在和将来只能加强、不能削弱，这是毫无疑义的客观现实。但局限于事后纠正，对事前防范不加重视，事前、事中和事后监督结合也不够紧密，存在“两张皮、两脱节”的现象，使预防工作出现“短板”，缺乏科学性、全面性、统一性、协调性。现在，湖北省人民检察院党组明确提出整合“三项”预防职能，构建检察机关预防违法犯罪工作大格局，是时势所需、正当其时，是加强顶层设计，提升预防层次、推动科学发展，着力推进对全局有重大影响的基础性、系统性创新的重大举措，以此实现在治标上有新突破、在治本上有新起色，不断提高检察机关法律监督科学化水平。

整合“三项”预防职能是一个重大理论与实践课题，涉及检察机关多个业务部门，预防内容宽泛，工作要求很高，尤其是预防部门如何发挥协调作用、搞好工作衔接、参与预防实践，确保取得最佳效果，是一个值得深入研究的问题。整合“三项”预防职能，应正确处理好“五个”关系，即正确处理好预防违法犯罪长期性和阶段性的关系，坚持从长计议，从实际出发，做好打持久战的充分准备，努力在实践中探索整合“三项”预防职能的新路径；正确处理预防刑事犯罪、职务犯罪、诉讼违法之间的关系，全面贯彻“两手抓、两手硬”的思想，坚持“惩防并举、纠防并举”的方针，落实源头防腐、惩防并举、重在治本、综合治理，努力实现打击、预防、监督、教育、保护职能的有机统一；正确处理强化法律监督与强化自身监督的关系，用比监督别人更加严格的要求监督自己，切实做到权责法定、有权必有责、用权受监督、滥用必追究，保证依法正确行使权力；正确处理预防违法犯罪与参与社会管理创新的关系，按预防工作规律，综合运用预防工作方式，将个案预防、系统预防、专项预防紧密结合起来，努力化解社会矛盾，维护社会和谐稳定；正确处理专门预防与社会化预防的关系，加强沟通，积极协调，动员社会力量参与“三项”预防，着力提升公众参与度、社会影响力。

三、贯彻检察工作一体化机制是检察机关做好预防工作的有效形式

检察机关法律监督的性质，决定了检察工作的整体性、统一性，检察工作的整体性、统一性又反映了检察工作的基本规律。而检察工作一体化机制的运行，又必须以整体统一为要求，遵循检察工作发展的基本规律，充分发挥法律监督整体效能，这既是新形势下开展预防工作的有效形式，也是推进预防专业化机制建设的重大举措。

上下统一。就是要坚持从全局和战略高度观察、审视反腐倡廉建设面临的形势和任务，深入贯彻落实反腐倡廉的总体部署和要求，按照高检院《检察机关内设机构预防职务犯罪工作职责分工的规定》和《湖北省人民检察院关于全省检察机关有关内设机构在开展预防职务犯罪工作中加强协作配合的意见》中，把职务犯罪预防明确到检察机关有关职能部门，落实到检察工作的各个环节，坚持与时俱进、开拓创新、统筹部署、步调一致、扎实工作，做到中央决策部署到哪里、检察机关法律监督到哪里、预防工作推进到哪里，使预防工作与上级部署要求合拍，与检察工作职能相符，与查办违法犯罪案件相连，与人民群众需求一致；强化责任主体意识，坚持把“对上负责”与“对下负责”有机结合起来，自觉克服预防地方化、部门化倾向，消除思想认识存在的误区，形成下级服从上级，上级支持下级，一级抓一级，一级带一级，一级促一级的良好工作局面。强化上级检察机关对预防工作的领导作用，坚持立足实际，固本强基，真抓实干，务实创新，夯实基础，不断改进指导方法，提高指导能力，提升指导质量，增进指导实效。

横向协作。在预防实践中，应把握“三条基本原则”，即共同负责。坚持检察院党组统一领导，业务分管领导齐抓共管，预防部门加强组织协调，各个业务部门分工负责，有所侧重，突出个性，适时开展，不推不拖，务求实效；各负其责。预防部门负责对预防工作的组织协调、综合规划、规范管理和检查指导，相关业务部门负责把预防职务犯罪融入到执法办案工作之中，与执法办案任务同部署、同落实、同检查、同考评、同奖惩，做到两项工作统筹兼顾、相互促进；互相配合。加强检察机关之间的相互协作，适时通报情况，交流预防信息，反馈有关问题，提供工作资料，推广预防做法，加强横向沟通，听取相互意见，取得理解、支持与配合，促进检察机关结成运转高效、关系协调、规范有序的统一整体。比如，在加强检察机关横向协作过程中，我们着眼于建立查办案件、诉讼监督和预防工作的联动机制，主要包括领导协同、分工协作、预防介入、信息交流、线索发现和处理、承办督办、回复备案等制度，形成内容科学、程序严密、配套完善、有效管用的制度体系，有效推进了预防工作的落实。

内部整合。就是要摒弃检察机关内部各个业务部门各自为政、相互封锁、“神秘主义”的执法办案旧模式，充分发挥检察机关各业务部门的职能作用与优势，积极稳妥地运用与检察职责相适应的预防工作方式方法，紧密结合执法办案，注重在日常工作中加强配合与联系，搞好工作衔接，切实相互支持，履行各自职责，按时完成任务，做到特殊预防与一般预防有机结合、查办案件与预防违法犯罪有机结合，增强惩治和预防职务犯罪整体效能。在这开展工作中间，预防部门可以参加一些典型案件的个案预防，但主要任务是加强类案预防、行业预防和制度预防。相关业务部门应将预防工作具体分解到人，明确工作标准、完成时限，防止出现推诿扯皮，影响工作落实。

总体统筹。就是要牢固树立预防“一盘棋”思想，把预防工作落实到检察工作的各个环节，贯穿于检察机关依法查办职务犯罪的整个过程，积极探索“检察工作一体化”机制运行的规律与模式，着眼于建立查办案件、监督工作和预防工作的联动机制，利用检察资源，发挥职能优势，挖掘内部潜能，逐步形成和完善对职务犯罪监督、预防、预警、控制、查办一体的长效机制，将办案优势转化为预防优势，既从办案角度研究预防，又从预防角度研究犯罪问题，既利用办案成果抓好案后预防，又结合查办案件开展预防调查，注意发现案件线索，为自侦办案提供服务，增强预防的整体性、协调性、系统性、实效性。比如，开展预防调查，反贪、反渎部门办案是按照犯罪构成要件进行侦查，预防则要查找犯罪的特点、规律、原因，寻求预防对策措施。这一专业性调查，既有程序、要素的要求，也是根据犯罪学的原理进行的，所以要总体科学统筹，全面系统把握，并在广泛收集违纪、违法、犯罪信息，熟悉了解相关政策、法律规定及行业管理规定后撰写出有价值、有分量、有影响的调查报告，为领导决策提供服务。

编辑：刘雁君