海岛灾害及其防灾减灾策略*

陈 鹏，蔡晓琼，廖连招

（1．国家海洋局第三海洋研究所 厦门 361005；2．国家海岛规划与保护研究中心 厦门 361005）

海岛灾害及其防灾减灾策略*

陈 鹏1，2，蔡晓琼1，2，廖连招1，2

（1．国家海洋局第三海洋研究所 厦门 361005；2．国家海岛规划与保护研究中心 厦门 361005）

中国沿海地区一向是海洋灾害最严重的地带，海岛更是一个灾害频发的典型的生态脆弱带。随着海洋经济的飞速发展，海岛作为特殊的海洋资源和环境的复合区域，成为海洋开发的重要依托。为了保障我国海岛地区的经济社会可持续发展和人民的生命财产安全，海岛防灾减灾工作变得尤为重要。文章根据2000年以来中国海洋灾害统计资料，对影响我国海岛地区的灾害特征做了类比分析，并对海岛防灾减灾存在的问题进行了系统的探讨，在此基础上提出了海岛防灾减灾策略与保障措施。

海岛；灾害特征；减灾策略

中国沿海地区一向是海洋灾害最严重的地带，同时也是世界上最严重的灾害带之一［1］。海岛作为海洋生态系统的重要组成部分，是全球变化和陆海各种动力作用最迅速最敏感的界面之一，更是一个灾害频发的典型的生态脆弱带［2］。近年来，全球变化和经济全球化、特别是中国东部沿海地区的经济高速发展与快速城镇化，已经使我国海洋灾害的风险特征发生了明显的改变。随着海洋经济的快速发展，海岛作为特殊的海洋资源和环境的复合区域，是海洋开发的重要依托。为了保障我国海岛地区的经济可持续发展和人民的生命财产安全，海岛防灾减灾工作变得尤为重要。

1 海岛灾害特征

1.1 灾害种类多，发生频繁

海岛地区的灾害种类多。根据主要的致灾因子，海岛地区的主要灾害可以分为气象灾害、地质灾害、海洋灾害、生态灾害等一级类型，又包括20多种二级类型［3］。各种海岛灾害中以海洋灾害为主要影响类型。海岛处于海陆相互作用的动力敏感地带，灾害种类多，表现为不同时空尺度。由于全球变暖和全球气候异常，也导致海岛地区的各类灾害发生的频次和强度大大增加，从时间和空间分布上看，海岛地区每年都有灾、无处不有灾。

1.2 灾害损失严重且呈增长态势

进入21世纪以来，我国海岛面临更为严重的灾害形式，主要灾害呈不断上升趋势，强台风、大暴雨、大风暴潮、海冰等巨灾风险增多，各类灾害给海岛地区的国民经济和人民生命财产造成严重损失。

目前我国还没有关于海岛灾害的统计数据和资料，本节中所采用的数据资料来源于国家海洋局编纂的 《中国海洋灾害公报》（2000—2010）资料［4］以及相关文献，通过我国海洋灾害的资料与数据进行类比分析。自20世纪80年代末以来，中国近海海域及海岸带区域的海洋灾害损失年均增长迅速，是各种自然灾害造成经济损失中增长最快的。2000年以来海洋灾害的灾次数据显示 （图1），中国海洋灾害发生的次数总体呈上升趋势。其中，上升最为明显的是赤潮灾害，其次则是海浪灾害，风暴潮灾害略有上升。从直接经济损失来看 （图2），在各种海洋灾害造成的损失中，以风暴潮灾害造成的直接经济损失所占比重最大；死亡 （含失踪）人数主要因风暴潮和海浪灾害造成，但从2006年以后呈现明显下降趋势 （图3）。

1.3 灾害链现象突出

在海岛众多的灾害链中，热带气旋灾害链（热带气旋—巨浪—风暴潮—暴雨—滑坡—泥石流等）、暴雨灾害链 （暴雨—滑坡—泥石流—水土流失等）、干旱灾害链 （干旱—作物失收—病虫—土地退化等）、地震灾害链 （地震—火灾—滑坡—水灾—海啸—疾病等）、寒潮灾害链 （寒潮－冻害－海冰－寒潮大浪）是常见的灾害链。灾害链的危害性表现为：① 灾害链辐射作用和社会冲击波效应增强，群发性灾害趋于严重，对社会造成巨大的危害；② 自然灾害系统与资源、环境问题互为因果，相互诱发，成为社会经济发展的严重障碍。

1.4 灾害地域差异显著

按照海洋灾害空间分布特点，东海区域海洋灾害最严重，风暴潮、海浪及赤潮灾害所占比例均超过3个海洋灾害区域总数的一半；渤、黄海区域灾害种类比较齐全，除在其他两海区也占一定比例的风暴潮、海浪及赤潮外，还有其独有的海冰灾害和温带风暴潮灾害；南海区域辽阔，海洋灾害主要分布在南海的北、中部海区，南部海域海区灾害较少。统计数据表明：海洋灾害损失最严重的省份是广东、浙江和福建，其次是山东、江苏和海南。

1.5 海岛生态灾害发展趋势加快

近10年以来，我国沿岸海域赤潮频发、危害严重，影响范围也不断扩大，东海海域为我国赤潮的高发区，中国东部几乎所有的海湾都受到赤潮不同程度的影响。另外，由于近年来海上各类生产活动的增加，以及海上安全被忽视而使得海洋溢油事件呈上升趋势。这些生态灾害给沿海海岛经济造成了重大的经济损失。

图1 2000—2010年中国主要海洋灾害频次变化

图2 2000年以来中国主要海洋灾害直接经济损失

图3 2000年以来中国主要海洋灾害造成的死亡人数

2 海岛防灾减灾存在的问题

海岛地理环境独特，相对孤立地散布于海上，交通不便，基础设施共享性差。与陆地相比，其土地资源、森林资源有限，淡水资源严重短缺，生态系统十分脆弱。这些不利因素导致海岛发生灾害时受灾危害程度大。海岛是自然灾害较为严重的区域，但是，目前我国在海岛灾害的基础调查研究、监测技术、预报警报、应急体系和重大灾害的危急处理机制、减灾服务等方面，仍然处于落后甚至空白局面，海岛防灾减灾需要进一步加强［5－6］。我国海岛防灾减灾工作存在以下问题。

2.1 管理体制和应急救援系统有待完善

海岛防灾减灾是典型的社会行为，以人为本的科学发展观要求全社会通力合作，从而最大限度地减轻灾害的影响。但长期计划经济体制下造成的部门分割，使海岛防灾减灾现行管理体制缺乏全方位、快速有效的工作机制，协调机制不够完善。目前，海岛地区应急指挥系统普遍没有建立，缺少工作经费等问题比较突出。灾害险情和灾情报告渠道不够畅通、应急反应不够快，灾害救援装备比较落后；救灾物资储备制度需要进一步完善，关键防治技术相对落后，灾害应急救援能力亟待提高。

2.2 基础设施建设薄弱，灾害综合监测能力不强

由于客观因素的制约，海岛地区各项基础设施建设滞后，医疗卫生条件、水、电、道路较差，经济相对落后。相对于经济发达的大城市来说，海岛地区就是 “东部的西部”。作为一个经济欠发达的地区，各种海岛灾害造成的损失又会加重这种落后的局面。海岛防灾减灾基础设施建设有待加强，一些灾害多发地区的避灾场所建设滞后，城镇灾害设防水平有待进一步提高，农村居民住房防灾抗灾标准普遍较低。

我国尚未建立较完善、广覆盖的海岛灾害监测预警预报系统。海岛地区灾害监测系统的现代化建设水平仍十分薄弱，综合监测能力仍不能满足提高灾害预报准确性与时效性的需要。海岛灾害监视监测设备短缺落后，自动化程度低；监测技术、手段有待发展；海岛灾害监测站点稀缺，分布不甚合理；监测数据实时传输能力需进一步增强。这些都与海岛地区多灾的现状不相适应，与现今信息时代的要求也不相适应，在一定程度上制约了海岛防灾减灾工作的深入开展。

2.3 防灾减灾科技支撑能力不足，灾害风险评估空白

海岛防灾减灾的科技整体水平不高，科技研发支撑能力不足，专业人才匮乏。应急平台、信息管理、资源管理、装备配置、能力评估和灾情评估等缺乏标准规范。尚未建立有效的海岛减灾科技支撑体系，海岛灾害的基础理论研究落后，对海岛灾害发生机理和规律的认知水平不高；缺乏海岛灾害学与经济学、社会学等相关学科的交叉领域的探讨；科研工作者参与海岛减灾领域科学研究的程度不够。

目前我国的海岛灾害区划和灾害风险评估尚属空白。海岛地区各种灾害的评估标准还没有完全建立，灾害评估的技术手段还很有限，灾害评估所依赖的监测技术方法还比较欠缺，灾害的危险性评估、灾害过程监测评估及灾后综合评估等许多方面还没有建立多行业、多部门协调评估的工作机制，这种状况不同程度地影响了政府的科学决策、减灾预案的制定和防灾减灾效果。

2.4 防灾减灾宣传教育需进一步加强

加强防灾减灾宣传教育是提高民众防灾减灾意识和技能的有效途径，是防灾减灾系统工程中的一项重要内容，也是综合防灾减灾的应对措施之一。由于历史、政治、经济、文化意识等多方面的原因，海岛的灾害文化建设存在许多 “滞后”现象，海岛居民减灾意识薄弱，将减灾简单视同于救灾和赈灾的片面观念仍然不同程度地存在。灾害教育措施不得力，防灾减灾的基本知识宣传不足，海岛居民对于灾害的警觉性差，缺乏避灾训练，群众缺乏自救、救护的防灾意识和能力，是我国海岛防灾减灾工作中存在的一个普遍问题。应该树立居安思危、常备不懈的思想观念，开展全民普及宣传教育，提高防灾意识和群众的自护能力，保护广大群众的生命财产安全。

3 海岛防灾减灾策略

3.1 加强海岛灾害风险评估和信息管理能力建设

全面调查我国重点海区海岛各类灾害风险和减灾能力，查明主要的灾害风险隐患，基本摸清我国海岛减灾能力底数，建立完善海岛灾害风险隐患数据库，为增强海岛防灾减灾能力提供依据。评估海岛各类灾害风险，编制省级（1∶25万）及海岛灾害高风险区域（1∶10万）风险图。

完善灾情统计标准，建立我国海岛灾害灾情统计体系，建成国家、省 （自治区）、市、县四级灾情上报系统，健全灾情信息快报、核报工作机制。建立相关部门的灾害信息沟通、会商、通报制度。充分利用各有关部门的基础地理信息、经济社会专题信息和灾害信息，建设海岛灾害信息共享及发布平台，加强对灾害信息的分析、处理和应用。

3.2 加强海岛灾害综合防范能力建设

加强海岛防灾减灾基础设施建设，实施海岛防风、防浪、防潮工程，重点加强避风港、渔港、防波堤、海堤、护岸等设施建设；加快沿海防护林体系建设，在海岛地区基本建成生态功能稳定、防灾减灾效果显著的生态防护林体系，以抵御海岛地区重大自然灾害，切实维护海岛地区生态安全；加强海岛城镇排涝设施建设，重点做好城区防洪和排涝工程建设，提高抗洪减灾能力；防治海岛山洪和地质灾害，以巡查、监控和避险为重点，做好防范工作。

统筹做好海岛地区农业和农村减灾，工业和城市减灾以及重点地区的防灾减灾专项规划编制与减灾工程规划，全面提高海岛灾害综合防范能力。

3.3 加强海岛灾害监测预警预报能力建设

完善海岛与陆地联网的灾害监测预警、预报系统，加强海上救援体系建设。减灾工作应贯彻 “以防为主、防抗救相结合”的方针，有必要建立海岛灾害的监测、情报、预报、预警和防御信息网络系统，以增强对灾害的快速反应及科学决策能力，提高减灾实效。一是加强监测体系建设。实行固定监测和流动监测相结合、传统监测与现代监测相结合、专业监测与群众监测相结合，对海岛灾害实施全方位、多角度、立体式监测。二是加强预报体系建设。建立完善的灾害预报服务系统，面向社会公众开展短时、短期、中期连续滚动灾害预报。三是加强预警体系建设。各地要广泛采用广播、电视、互联网、电话传真、报纸杂志、高音喇叭、手机群呼、鸣锣示警等有效形式，将重大灾害性天气、地质灾害、防洪防汛等信息以最快的速度发送到公众。

3.4 建立健全海岛灾害应急指挥救援机制

加强海岛灾害应急救援指挥体系建设，建立健全统一指挥、分级管理、反应灵敏、协调有序、运转高效的管理体制和运行机制。加强中央和地方救灾物资储备网络建设。加强减灾救灾装备建设。加强海岛减灾救灾工作队伍和军队、武警、公安消防部队等骨干救援队伍及专业救援队伍建设。建立完善社会动员机制，充分发挥群众团体、红十字会等民间组织、基层自治组织和公民在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理支持等方面的作用；制订减灾志愿服务的指导意见，全面提高减灾志愿者的减灾知识和技能，促进减灾志愿者队伍的发展壮大。

3.5 加强海岛防灾抗灾科技能力建设

自然灾害是一项综合性、应用性很强的科学，它需要多学科、多部门的合作。加强各类自然灾害特点、成因的研究，以及长、中、短期预测。同时也要加强海岛灾害综合研究，对灾害的成因、预防、救灾、灾后建设和各类灾害之间的相互关系，以及规律性等全面研究，力求找出减轻灾害的综合对策，最大限度地减少灾害带来的损失。

依靠科技，发挥科技在海岛防灾减灾工作中的巨大作用，高起点、高效率、高水平地推动海岛防灾减灾体系建设。一是增加科技投入，提高防灾减灾体系建设中的科技含量。二是加强对外交流，引进和吸收国外先进的科技手段和科技设备，提高防灾减灾工程建设的水平，特别是在洪水预警体系、中尺度灾害性天气预警体系、防震减灾体系建设中，要吸收国外先进技术、先进经验，提高科技含量。三要加强防灾减灾重大技术的攻关，对重大科技攻关项目要发挥科研优势，协同作战，联合攻关，力争在关键项目上取得重大突破，加速科技成果的转化应用。

3.6 加强海岛防灾减灾规划体系与技术标准规范建设

沿海省、自治区、直辖市各级政府应将海岛防灾减灾规划工作作为推进沿海社会经济发展的一件大事，列入政府重要议事日程，纳入国民经济发展规划。编制海岛综合减灾应急预案，制订适合中国国情的海岛防灾、抗灾、救灾应急计划和措施，指导政府有关部门、厂矿企业及居民在灾难发生后及时做出正确的应急反应，协调各方行动，减轻灾害损失。重点开展海岛灾害监测、预报、预防技术、灾害应急处理方法和程序、救灾措施等领域标准与技术规范的制定，为我国海岛防灾减灾工作提供标准化技术方法，为应急预案的正确实施提供科学依据，提高海岛灾害处理效率和水平，为我国海岛经济建设提供安全保障。

3.7 加强减灾科普宣传教育能力建设

强化各级政府的防灾减灾责任意识，建立政府部门、新闻媒体和社会团体协作开展减灾宣传教育合作机制。依托国家减灾科普教育支撑网络平台，鼓励群众参加减灾专业技术交互式远程教育，培训减灾知识。结合海岛灾害特点，编制减灾科普读物、挂图和音像制品，推广先进减灾经验，宣传成功减灾案例，面向公众宣传减灾知识。将减灾知识纳入中小学教育内容，开展减灾的普及教育和专业教育，建成减灾科普教育基地。开展面向减灾工作者的教育培训，提高减灾队伍的整体素质。

加强海岛灾害及防灾减灾知识的宣传和普及教育，进一步增强广大人民群众的防灾减灾意识，提高紧急避险和自救互救的能力，由被动防灾转变为主动减灾。开展多层次专业化教育，进一步增强防灾减灾管理人员大局意识和责任意识，切实提高海岛防灾减灾的工作业务水平。结合各海岛地区灾情实际情况，通过广播、电视、科普活动、预警演习等，广泛深入地进行宣传教育，使干部和群众都明白，自觉采取各种防灾措施，避免在经济和社会发展过程中不自觉地加重灾情的盲目性。

4 保障措施

4.1 建立健全防灾减灾管理机制

完善海岛防灾减灾工作的管理体制和运行机制，组建国家级的全国海岛防灾减灾管理中心，加强全国海岛防灾减灾工作的协调联动，建立全国海岛防灾减灾管理中心与国务院各灾害归口管理成员单位、地方政府及相关部门和单位的协调机制，建立健全动员社会力量参与减灾的制度和机制。加强海岛灾害应急体系建设，制订和完善海岛灾害应急预案，并将其纳入国民经济和社会发展计划。

4.2 加强防灾减灾制度化建设

逐步建立以防灾减灾有关法律法规为主体，由行政法规、地方性法规、地方政府规章、部门规章、规范性文件及各类技术标准、规范和规程组成的法律法规体系。逐步实现海岛灾害预报、预警、应急、救援、评估、投入的规范化与法制化，提高依法减灾的水平。建立健全防灾减灾工作行政执法责任制，加强执法监督和检查，使防灾减灾工作进一步规范化、制度化和法治化。

4.3 拓宽资金来源渠道，加大减灾投入力度

坚持多渠道、多层次、多方位筹集建设资金，积极开拓其他投资渠道，争取社会各方面对防灾减灾事业的投入和支持。逐步建立起以政府投入为主、社会投入为辅的投资机制。建立省 （自治区）、市、县三级防灾减灾投入保障体系，将防灾减灾事业投入纳入同级政府财政预算，并设立防灾减灾政府基金，专户存储，专款专用。鼓励和引导企业、社会团体、个人等社会资金对防灾减灾事业的支持与投入。积极探索市场经济条件下灾害保险机制建设，鼓励企业、个人参加灾害保险，提高社会对灾害的承受能力，逐步建立起政府主导、社会各方共同参与的海岛灾害救助和恢复重建的多元化补偿机制。大力实施科技防灾减灾战略，重视科技投入，加强学科交叉融合的灾害科学技术研究，充分发挥科学技术在减灾中的作用。

［1］ 科技部国家计委国家经贸委灾害综合研究组．灾害、社会、减灾、发展：中国百年自然灾害态势与21世纪减灾策略分析［M］．北京：气象出版社，2000．

［2］ 牛文元．生态环境脆弱带（ECOTONE）的基础判定［J］．生态学报，1989，9（2）：97－105．

［3］ 叶涛，郭卫平，史培军．1990年以来中国海洋灾害系统风险特征分析及其综合风险管理［J］．自然灾害学报，2005，4（6）：65－70．

［4］ 国家海洋局．中国海洋灾害公报（2000－2010年）［EB／OL］．［2013－09－10］．http：／／www．coi．gov．cn／hygb．

［5］ 国家海洋局．中国海洋21世纪议程［M］．北京：海洋出版社，1996．

［6］ 高庆华，聂高众，张业成，等．中国减灾需求与综合减灾：国家综合减灾“十一五”规划相关重大问题研究［M］．北京：气象出版社，2007．

海洋公益性行业科研专项经费项目 （200905004－3）；国家海洋局第三海洋研究所基本科研业务费项目 （海三科2011029）．