高速公路是“公共物品”？“这是个误会。”

文/本刊记者 汪玚

财经

高速公路是“公共物品”？“这是个误会。”

文/本刊记者 汪玚

“许多人认为高速公路是‘公共物品’，所以应该低价甚至免费。这种想法很普遍，连不少学过经济学的人也这么认为，但这是个误会。”

“确切地说，道路是可以由政府或私人提供的、可以收费也可以免费使用的、可以被称为必需品或替代品的私人物品。”经济学者，美国乔治·梅森大学经济学博士薛兆丰的话掷地有声。

不少人以为，只要通过讲道理，把道路说成是公共物品，道路就能够并应该低价或免费供应，而没有人需要为此支付成本。“这种想法完全是一厢情愿。”薛兆丰认为，不管人们选择何种说法，既然一个人占用了道路，其他人就不能占用，那么道路就是私人物品，它就必然符合一般私人物品所遵守的经济规律。

“高速公路收费，有两个独立的理由，一是投资者有权收费，二是出现拥堵就应该考虑收费。”

而谈及收费的高速公路，就一定会涉及这两个名词——经营性公路和收费公路。

如果用数学术语来描述经营性公路和收费公路的关系，可以说收费公路是经营性公路的子集——经营性公路肯定是收费公路，而收费公路不一定是经营性公路，其差别的关键点即在于收费时间，“很明显，前者比后者收费更久。”

作为国家基础设施水平重要标志之一的高速公路，我国的建设成就全球瞩目。高速公路的遍地开花，对经济和社会发展的意义不言而喻。毋庸讳言，在此过程中，“贷款修路，收费还贷”的建设模式，对高速公路的快速发展起到了重要作用。可由此也产生了问题——高速公路收费高、收费点密、收费期限长，不仅让物流成本居高不下，也让百姓、地方融资平台越来越难以承受。

一封撤回的违约函

这封来函来自云南。2011年4月间，云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”。该公司在建行、国开行、工行等十几家银行贷款余额近千亿元。

仿佛只是一夜之间，银行们就一跃而至地方融资平台违约风险的前崖。

今年3月间，各家银行在年报发布会上尚且向投资者宣布，平台贷款不良率不到1%，而银行业资本雄厚、拨备充足，平台风险不值得担忧。它们断然想不到，会这么快收到地方融资平台的违约通知函。

这封来函来自云南。2011年4月间，云南省公路开发投资有限公司（下称滇公路）向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”。该公司在建行、国开行、工行等十几家银行贷款余额近千亿元。

促成这封来函的主要原因在于高速公路收费不容乐观的现状。虽然中国的高速公路网长度已然可与美国媲美，但除长三角、珠三角等经济发达的城市带周围，如蛛网密布的高速公路上，除了空旷还是空旷。这在西南边陲省份云南，问题更为严重。没有足够的车流量，何来高速公路的收费现金流，何来贷款还本付息的源头？

更关键的是，2011年6月30日前，按照计划，滇公路在建52条、4844公里二级公路建设将完成，这意味着有关贷款将正式进入还本付息期。

滇公路“不还本”的“催命符”一下，建行总行连夜派队奔赴昆明，其他主要债权银行随即跟进。滇公路近1000亿元贷款总额，比几家大行各自的不良贷款余额都多！经过连日磋商和谈判，云南省政府要求滇公路撤回上述公函，并做出增资、垫款、补贴等承诺，以帮助该公司暂渡难关。这其实已经是债务重组。

一位债市人士认为，城投债本来属于地方融资平台债务中最透明、还债能力较有保障的一块，因为发债的融资平台债务规模不能超过其净资产的40%的严格限制。

正因如此，当发债融资平台额度用尽，开始出现核心资产被挪走，注入地方政府的新平台，以供贷款和发新债之用。

实际上，自2011年10月以来，交通固定资产投资首次出现月度负增长，公路建设投资开始明显放缓。

固定资产投资同比下降的主要原因，一是信贷紧缩，公路行业普遍面临资金匮乏、资产负债率高企的困境，二是之前两年新开工项目较多，基数较大。

根据去年底公布的收费公路调查摸底结果。除西藏无收费公路外，其他30个省份收费公路累计债务余额为2.29万亿元，河北、河南、浙江、广东、陕西、山东、江苏、云南等8个省份债务均超过千亿元，其中广东省累计债务余额达到2267.4亿元。

业内专家表示，“十一五”期间公路投资3万亿，但每年通行费收入不到3000亿元，新建路段盈利能力不强，现金流能平衡各项支出已属不易。各省高速公路集团公司负债率高达70%以上，地方项目缓建或停工现象并不少见，投资下降在意料之中。

节日是免还是收？

今年过节不收费。

政策一落，赞声大誉，可伴随而来的则是高速拥堵。费用是平衡的杠杆，这钱究竟应免还是收？

今年过节不收费。

政策一落，赞声大誉，可伴随而来的则是高速拥堵。费用是平衡的杠杆，这钱究竟应免还是收？

湖北兴路律师事务所律师范金国认为，国务院以批转五部委文件的方式实施重大节假日政策，虽然顺应了民意，但该行政行为缺少法律依据。且政府单方面做出收费公路免费通行的行政决定，违反了政府诚信和行政信赖保护原则，侵害了收费公路经营管理者合法的收费权。

交通运输部规划研究院副总工程师，中国公路学会高速公路运营管理分会常务理事徐丽在《也说节假日高速公路该不该免费通行》中谈到，“作为一个经常自驾出行的公路用户，我当然希望我国的高速公路都不收费、也不拥堵、连接到每一个我想去的地方，但愿望毕竟只是愿望。我国财力有限，每千人拥有自用汽车仅约为30辆，这样的国情决定了我们选择‘主要依靠用户付费的方式来提供高速公路的建设和维护费用’的筹资方式。这种筹资方式既公平也现实。”

在范金国看来，对尚处于收费还贷阶段的“年轻”高速而言，收费是正常的，但要合理才会使人信服，而对已经过了收费年限的“年长”高速而言，如果属于政府经营的，应该按政策停止收费，还路于民。

目前，一些地方屡次将还贷公路违规转让成经营性公路，以至于本该“退休”的收费高速，在过了年限后，依然名正言顺地照样收钱。

2012年4月12日，交通运输部等五部委下发《关于禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路的通知》，严禁以体制调整、资产重组、有利融资等名义，随意变更政府还贷公路属性、违规转为经营性公路，同时责成已经违规转让或划转的地区尽快整改，确保及时回归政府还贷公路属性。《通知》还重申应当按照政事分开原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织建设和管理政府还贷公路。

盘活乃破壁重锤？

越秀交通基建有限公司高管王俊、李海基认为，破解困局首要在于运用市场化运作方式，盘活还贷性高速公路资产，以存量带增量。

我国超过一半以上的高速公路是政府还贷性高速公路，其管理模式存在明显的弊端：政府部门作为融资主体，与有关现行法规和政策要求不相一致，且在一定程度上影响了社会资金的更广泛利用；管理上存在政事不分、自我监督的现象，管理效率较低，运营成本高;还贷性高速公路无法按资产入账，导致大量公路资产沉淀，不能通过市场化运作实现保值增值;政府投资运营高速公路，相当于集裁判员与运动员角色于一身，阻碍了市场主体的培育壮大，不利于行业的健康发展。

越秀交通基建有限公司高管王俊、李海基认为，破解困局首要在于运用市场化运作方式，盘活还贷性高速公路资产，以存量带增量；其次是稳定市场预期，吸引社会资本参与行业建设；第三是建立符合市场经济规律的定价机制，解决好高速公路自身资金的循环问题；第四是建立完善高速公路市场化运作模式，推动公路行业持续、健康发展。

2012年4月，交通运输部印发了《关于鼓励和引导民间资本投资公路水路交通运输领域的实施意见》，鼓励和引导民间资本以独资、控股、参股等多种方式进入交通运输基础设施、服务和新兴业务领域。

实际上，自2006年以来，云南、广西、湖北等中西部省份相继成立公路投融资平台，将政府还贷公路转变为经营性公路，相应的资产和债务全部划转至新成立的公路投融资平台，以公路投融资平台为主体，通过银行贷款、发行企业债券等方式，筹资用于高速公路建设。

虽然从全国来看，由于划转资产规模较大，如果将这些变性的经营性公路重新转变为收费还贷公路，已有的银行质押、经营权转让、融资租赁等均将面临大面积违约，而且大部分公路集团公司将被银行认定为政府融资平台，更进一步限制其信贷融资。

因此，在实际操作中，大规模属性归位的执行难度较大，政策对行业的具体影响还有待进一步观察。