对公用企业公、私法人法律身份的思考*

黄学贤 吴志红

公用企业是公用事业的经营者，公用事业是指“政府在基于公共利益的规制下，由公用企业通过基础设施向公众提供普遍服务的公共性事业的总称”①。公用企业在历史上曾有过不同的法律身份，对当时公用事业的发展都产生了重要的影响，而我国在推行公用事业市场化过程中，公用企业的私法人身份成为追求经济效益最大化的合法性基础，从而使社会公众的福利受到损害。本文拟对欧洲主要国家公用企业公、私法人身份演变的经验进行总结，对新中国成立以来公用企业公、私法人身份的演变和问题进行分析，在借鉴国外经验的基础之上，对我国公用企业法律身份的相关问题进行一番思考。

欧洲主要国家公用企业法律身份演变的经验

(一)公用企业由公法人向私法人转变是欧洲各国共同的趋势

欧洲各国的公用企业在近代历史上都经历了一个由公法人向私法人身份的演变过程。

由于公用事业所提供的产品或服务具有民生必须性，可替代性弱，因此在传统上被大陆法系国家作为国家所承担的基本职能之一，公用企业主要被界定为公法上的主体。德国行政法对公用企业的具体称谓是“公企业”，即“国家或公共团体自己直接为社会公共利益所经营之非权力事业”②，是公营造物法人的一种。公企业来源于人民缴纳的税金，应该追求公共性，不宜以追求利润最大化为考虑，公企业负有一些私企业所不具有的义务，如公用负担、强制利用等。法国自19世纪到20世纪90年代一直将公用事业定位为公务范围，由政府承担供给责任，从19世纪起主要由私人以特许的方式经营管理，至第二次世界大战前后，法国政府开展国有化运动将公用事业收归国有，公用事业成为工商业公务的重要内容。在英国，公用事业市营或者国营有着悠久的历史，特别是第二次世界大战以后的1945年至1951年的工党政府执政期间，其所实施的国有化计划使得主要的公共事业、交通和能源供应等都由国家掌握。英国承担公用事业经营的是工商业公法人，工商业公法人由公共所有，受公共机构控制，同时具有经营自主权，自负盈亏。③

自20世纪70年代开始，公共事业民营化浪潮推动着西方各国将公用事业先后纳入民营化的轨道，英国、德国和法国等欧洲国家将公用事业民营化的主要手段是私有化，即出售公用企业的国有产权，使其成为私人所有的企业。英国是最早对公用事业实行民营化改革的国家，在撒切尔夫人政权的第二任阶段(1984～1987年)，电信、煤气等传统公用事业行业开始实施民营化，自来水、电力、铁路、邮政等行业在撒切尔夫人政权第三任阶段(1988～1990年)和90年代以后陆续展开。相关的公法人陆续被撤销，取而代之的是私法人身份的公用企业。德国和法国的公用事业民营化进程相对较为滞后，这与两国对公用事业公益性质的传统认识密切相关，但是随着欧洲经济一体化进程的发展，私有化日益成为公共企业服务参与国际竞争的有力工具，同时，官僚作风盛行、效益低下等公法人体制导致的问题也日益凸显出来，德国和法国遂开始展开公用事业民营化改革。德国在1987年和1989年分两次将在汉莎航空股份公司的股份从74．3%减少为51．6%;在1989年将德国联邦邮政改组为邮政服务、邮政银行、远程通讯三个部门，并于90年代进一步将这三个部门改组成独立的股份公司;在1993年12月制订了铁路民营化政策，将德国联邦铁路(DB)和德意志帝国铁路(DR)合并成新的股份公司德国联邦铁路(DB);进入21世纪之后，水务也实行了民营化。法国在20世纪90年代先后成立了法国电力公司(EDF)、法国燃气公司(GDF)、法国国营铁路公司(SNCF)、巴黎交通管理局(RATP)、巴黎机场公司(Aéroports de Paris)、邮政(La Poste)、法国电信(France Télécom)等民营企业。

欧洲各国公用企业由公法人向私法人身份的转变表明，公用事业既可以由公法人承担，也可以由私法人承担，公用企业法律身份的转变代表了欧洲各国对公用事业的性质与其经营主体的法律身份之间关系在认识上的转变。在传统上，欧洲各国均认为公用事业的公益性质与公用企业的公法人身份应当保持一致，并且公用事业的公共利益属性只能通过公用企业的公法人身份来保证，公用企业的公法人身份是国家对公用事业承担责任的重要表现。新公共管理运动将企业精神引入了公共领域，欧洲各国开始认识到，公用事业的公共利益属性不一定非得通过公法人身份的主体来实现，由社会上的私法人通过企业化的运作会更加有利于促进公用事业的效益，并且可以节省行政成本，减轻政府财政负担。公用企业由公法人向私法人身份的转变意味着公用事业的公益性质与提供公用事业的公用企业的法律身份类型没有必然联系。

(二)公用企业的法律身份并不影响公、私法在公用事业领域的交叉适用

在欧洲国家，公用企业在传统上虽然是公法人，其本身的组织形式却是企业形式，公企业在制造商品或提供服务的形态与私企业并无不同，因此需要服从私法上契约自由原则的约束，原则上适用私法规则。但是公企业与私企业仍然具有根本差异。德国的公企业适用“行政公司法”理论，该理论认为公企业是以私法组织形式从事行政任务，因此仍属于实质意义之行政，应该受到公法的补充与修正，具体表现为:公共任务履行之确保;在公司违法之情形下事业主管机关应享有采取充分干预措施之影响可能性以达纠正目的;建立有效之联结机制与组织体系，以及明文规定母体行政组织的监督权，在必要时可以代替其他规定与权限。④法国的公用事业属于工商业公务，工商业公务原则上受私法支配和普通法院管辖，主要管辖范围是工商业公务内部工作人员的地位和工商业公务与使用者之间的关系。但是工商业公务的公务属性决定了其在某些方面仍然受公法的支配，其中最重要的就是仍需遵守“公务的继续性”、“公务的适应性”、“公务的平等”宪法性公务三原则。英国虽然没有明显的公、私法之分，公用企业并不是英王的代理人，具有经营自主权，自负盈亏，但是公用企业属于公法人，公法人是“在具有一般职权范围内的中央行政机关和地方行政机关以外，享有一定的独立性和单独存在的法律人格并从事某种特定的公共事务的行政机构”⑤。国家与公用企业之间也具有更加密切的关系，部长对企业不仅拥有人事任免权，对企业的预算和资金进行财政上的控制，对涉及“国家利益”、“国家安全”事项颁布一般性的政策指令，而且在法律授权范围之外还有很多其他非正式途径影响企业的经营，这些都是公有制框架内的内部自由裁量权。

公用事业民营化改革后，公用企业虽然转变为私法人，原则上适用私法，但是公用企业所承载的公法上的公益任务并没有被弱化，公法对公用企业的关注从身份开始转向行为，根据公用企业的行为是否涉及“生存照顾”(即是否涉及提供持续的公用事业服务)来判断公、私法的适用，在涉及“生存照顾”的行为领域，公用企业仍被视为履行公共任务的公法人，需要遵守相应的行政程序规定，并接受司法审查。

(三)公用企业公、私法人身份的转变伴随着国家对公用事业规制模式的变革

英国经济学家阿姆斯庄等人从产业组织经济学的角度将国有化看做是一种特殊的规制方式，即内生规制，对应于美国所采取的对自由市场经济的外生规制。德国、法国、英国等欧洲国家在传统上将公用企业定位为公法人，主要原因在于对公用事业公益性质的认定，同时也因为该领域具有投资周期长、投资额巨大、成本回收周期长等特殊的经济特征。公用事业社会福利最大化目标和特殊的经济特征导致欧洲国家对公用事业普遍采取了国有制这种内生规制模式，国有制是对公用事业进行全面规制的极端，因为由国家所有的公法主体进行经营显然更容易实现公用事业的公益目标，同时可以有效降低规制成本和规制难度。

公用事业民营化中，在公用企业的法律身份发生变化的同时，欧洲各国对公用企业的规制模式也发生了变化，外生的规制模式逐渐取代了国有制下的内生规制模式。英国是公共事业民营化的先锋，其应对公用事业民营化所建立的规制机构体系也最具代表性。英国建立了“总监”(Director General)辅之以单独的办公室的规制机构模式，如电信规制办公室、自来水服务规制办公室、铁路规制办公室、燃气与电力市场管理局等，同时在特定公用事业行业还设立了消费者代表组织对独立规制机构进行社会监督，如电信消费者代表委员会、自来水顾客服务委员会、铁路使用者咨询委员会等。

规制模式的改变也意味着国家对公用事业承担公共责任的形式发生了改变，这在大陆法系引起了重新分配国家与社会责任的讨论。德国公法界从国家执行行政任务密度的角度将国家责任由强至弱区分为履行责任、保障责任和网罗责任。履行责任是指国家或其他公法人自行从事特定任务之责任;保障责任是指特定任务虽由国家或其他公法人以外之私人与社会执行，但是国家或其他公法人必须担负起担保私人与社会执行任务之合法性，尤其是积极促其符合一定公益与实现公共福祉之责任;网罗责任则着重于国家的备位功能，仅于具公益性之规制目的无法由私人与社会达成致规制失灵时，此项潜在的国家履行责任始被予以显性化，网罗责任是具有结果取向的国家责任。⑥显然，公用企业由公法人向私法人转变后，国家对公用事业的责任也由履行责任转变为保障责任和网罗责任。

建国后我国公用企业法律身份的演变及问题

(一)我国公用企业由公法人向私法人的演变

可以将新中国成立之后对公用企业法律身份的界定分为两个阶段:1949年建国后至1986年《民法通则》颁布之前和1986年《民法通则》颁布之后至今。

1．1949年建国后至1986年《民法通则》颁布之前:公用企业实际属于公法人

在这一阶段，由于我国处于进行社会主义改造和计划经济时代，同时法制建设较为落后，因此对我国的公用企业并没有明确的法律身份定位。1963年7月发布的《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》(草案)将单位区分为国家机关单位、事业单位和国营企业单位;1965年3月国家计委、劳动部、财政部、编委发布了《关于一九六五年的劳动工资计划和编制管理的联合通知》，在其所附的事业单位划分目录中，明确规定电视台、公用事业单位［城市规划院(室)、市政养护处(队)、绿化队、公园、动物园、房管所、环卫处(所)等］属于事业单位，而未将本文所指的公用企业列入其中，由此可以推论，公用企业在当时被归类为国营企业单位。虽然被划分为国营企业单位，但是仍可以推论出当时的公用企业实际属于公法人。

首先，从所承担的任务来看，公用企业承担的是公共任务。在这一阶段，公用企业实际承担着两种公共职能:一是提供公用事业产品或服务，而在当时公用事业被视为进行工业建设所引起的城镇化这种客观现象的福利性配套措施，是理所当然应由国家承担的公共任务;二是公用企业作为“单位”承担着公共资源再分配的公共任务。单位是我国计划经济时期特有的一级社会单元，由各级政府出资创设，每个单位都有一个与之对应的主管部门，单位内部任职的管理者和专业人员都纳入干部编制，单位自身是一个公共资源分配和再分配的枢纽，承担着将从国家分配来的公共资源和公共服务分配给个人的公共职能。⑦

其次，当时对国营企业单位、事业单位和国家机关单位的划分不具有绝对意义。我国的计划经济体制是以行政权力为基础的经济管理体制，在这种体制下，计划无所不包，行政的、企业的、事业的、经济的、社会的，全部由计划进行规定和分配。这种背景使得国家机关单位、事业单位和国营企业单位并不是截然分离的，而是具有千丝万缕的联系。第一，公用企业在组织上依附于政府。在外部，每个公用企业都有相应的主管部门，公用企业也因主管部门的行政级别不同而被分为不同的行政级别;在内部，公用企业的组织管理在当时非常重视编制制度，公用事业单位的人事管理按照身份划分为干部和工人，前者是管理人员和技术人员，由国家人事部门统一管理，编制由政府主管部门确定，并根据核定编制确定财政拨款。这种行政管理和编制体制是政府作为公用事业唯一提供主体的必然体现，公用企业也自然被认定为中央或地方政府提供公共服务的代理人，公用事业单位被看做是政府机关单位的延伸。第二，事业单位与企业单位的划分标准并不明确。从当时各种相关文件的规定来看，事业单位与企业单位划分标准不明，其根本原因在于我国对事业单位的定义和标准具有不确定性和模糊性。如1963年7月发布的《国务院关于编制管理的暂行办法》(草案)是从经费开支的角度对事业单位进行界定;同年发布的《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》(草案)是从所有制形式和从事活动的产出特征进行界定;而1984年全国编制工作会议制定的《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法》(讨论稿)则是从所从事活动的目的的角度来进行界定。虽然三个文件也有表述相同的部分，即事业单位的功能是从事社会福利、服务性活动，具有社会公益性，但这恰恰是一个具有弹性的范围，因为从宏观的角度来说，计划经济体制下国营企业的功能也都是为了促进社会公共利益，以此作为划分事业单位和企业单位的标准显然过于宽泛。

可见，在我国建国后至20世纪80年代中期这段时期内，公用企业实际上兼具了事业单位从事社会福利供给和国营企业单位从事社会生产的双重属性，而在当时，事业单位与国营企业单位存在的领域实际也并无明确的界限。⑧同时，在大一统的计划经济体制下，国营企业单位也并不是真正的市场主体，并不具有自身的利益诉求，与国家机关单位、事业单位在国家出资兴办、实现社会和经济公共目标等方面具有共同性。因此可以推论，公用企业在当时属于国家的公法人。

2．1986年颁布《民法通则》至今:公用企业被明确规定为私法人

在这一阶段，由于我国社会主义法制的逐步健全，公用企业的法律地位得以明确。最先以国家法律形式对公用企业的法律地位进行规定的是1986年颁布的《民法通则》，该法沿用了1963年《国务院关于编制管理的暂行办法》(草案)中对单位的基本分类，只是将原“单位”改为法人，即机关法人、事业单位法人、企业法人和社会团体法人，企业法人被明确规定为民法上的私法人;接着国务院在1998年颁布了《事业单位登记管理暂行条例》，该条例规定事业单位是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”，公用企业并未被列举其中。由此可以推论，公用企业被界定为企业法人，属于私法人主体。

另一方面，在公用事业各领域也相继开始出台行业性的立法，公用企业“企业法人”的私法主体身份进一步得到了明确，如1990年颁布的《铁路法》第3条第2款规定:“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”1994年公布的《城市供水条例》第19条规定:“城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业，必须经资质审查合格并经工商行政管理机关登记注册后，方可从事经营活动。”1995年颁布的《电力法》根据电力生产和输送的不同阶段分别规定了“电力企业”和“供电企业”。1997年由原建设部发布的《城市燃气管理办法》第17条规定:“燃气供应企业，必须经资质审查合格并经工商行政管理机关登记注册，方可从事经营活动。”1986年颁布、2009年修订的《邮政法》第5条规定:“国务院规定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专营。”

由上面的法律规定可以发现，这一时期我国公用企业的法律性质在法律规定上是比较明确的，公用企业仍然是企业，但是已转变为私法人。

(二)我国公用企业法律身份界定存在的问题

在公用企业属于公法人阶段，国有制的模式在客观上可以集中有限的资源进行公用事业建设，对建国之初我国公用事业的发展起到了推动作用。但是公用企业作为公法人也带来了许多弊端:政府单一的投资和经营模式使得公用事业运行机制官僚化和效率低下;公用事业领域供求关系发生倒挂;公用事业建设进程滞后于工业化和城市化进程等。另外，当时公用企业公法人的身份也并不是出于促进社会公益而主动进行的制度设计，而是在当时历史条件下的唯一选择。随着我国经济体制改革的推进，公用企业公法人身份存在的历史条件已不复存在，当时所引起的种种问题也成为促使我国开始推行公用事业市场化改革的客观基础。

20世纪80年代中期以后，我国的公用企业被明确规定为民法上的企业法人，这一规定在实践中同时引发了公用事业未充分市场化和过度市场化的问题。

1．公用事业未充分市场化

公用事业未充分市场化是指，多数行业的公用企业还未成为真正的企业法人，依然具有计划经济体制下公法人的某些特征:

第一，从产权治理结构来说，有的行业的公用企业尚未完全建立现代企业制度。如公用企业中的铁路等行业至今仍然实行着传统政企高度合一的规制体制，即“企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拨，价格由政府定，盈亏由政府统一负责”⑨。这些公用企业具有更多的国家公法人的特征，而不是私企业法人。

第二，在市场结构上，我国绝大多数公用企业还不具有有效的市场竞争环境。普通市场竞争型企业在市场中无法独占市场，必须通过提高自身的效率和质量以寻求市场竞争的胜利;而公用事业一般具有网络型的特征，这决定了公用企业在一定地域范围内具有自然垄断的经济特征，而在我国传统的国有体制下，许多行业的公用企业以行政权为基础形成了自然垄断和行政垄断相结合的市场独占地位，目前除了电信领域外，绝大部分公用事业行业并不存在有效的市场竞争，也并不具备我国《反垄断法》第12条第2款所规定的竞争市场，因此并不适用《反垄断法》。这一市场结构使得我国大部分公用事业领域产品或服务质量低劣，价格却居高不下，在公用企业内部形成了高额的垄断利润。

第三，公用企业提供的产品或服务的种类和价格还主要不是由市场决定。公用企业所提供的产品或服务具有民生必须性，具有准公共物品的性质，因此在历史上一向是政府管控的内容，特别是在价格方面，我国多数公用事业行业仍然实行法定价格或地方政府指导价，此外还有在特定历史时期形成的特别定价和价外加价。在我国政企不分、政监不分的现有体制下，这些价格规制手段往往会成为政府与公用企业结成同盟、实现政府“私人目标”的手段。

2．公用事业过度市场化

公用事业过度市场化是指，由于过于强调公用企业的私法人身份和私法运作，从而导致公用事业市场化改革脱离公益目标，使公共利益遭到损害。具体体现为:

第一，以公用企业的经济效益替代公用事业的社会效益。我国公用事业的市场化改革是以公用企业的现代企业化为开端的，如1993年原国家体改委、原国家经贸委联合发布的《全民所有制城市供水、供气、供热企业转换经营机制实施办法》第3条规定:全民所有制城市供水、供气、供热“企业转换经营机制的目标是:使企业适应市场需求，逐步成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的公共产品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的法人”。可见，公用企业的私法人身份是该阶段改革重要的合法性依据，公用企业的经营效益成为衡量改革是否成功的重要指标，公用企业的经济效益取代了公用事业的社会效益成为多数时候所追求的目标。

第二，以公用企业取代政府作为承担公用事业的责任主体。许多地方政府将公用事业市场化片面地理解为引进资金和财政减负，认为公用事业市场化就是将公用事业完全推给市场，交给具有私法人身份的公用企业来承担，而政府因为不再直接承担公用事业的供给，政府对公用事业所承担的公共责任也被淡化了。

对我国公用企业公、私法人身份定位的思考

(一)公用企业公、私法人身份的界定皆应以公用事业的发展为最终目标

我国公用企业法律身份的演变历史与欧洲各国有相似之处，都经历了由公法人向私法人的转变。但是无论我国公用企业是公法人还是私法人，在公用事业的发展中都引起了许多问题，那么，我国的公用企业到底应该是公法人还是私法人呢?

由于我国公用企业作为公法人有特殊的历史背景，这些历史条件随着我国的改革开放已不复存在，将公用企业定位为私法人的做法似乎更加符合国际新公共管理改革的趋势，也符合我国公用事业市场化改革的需要。但是，在我国似乎存在着公用企业所承担的公共任务与其私法人法律身份的矛盾。其表现在于，为了保护公用事业的公益性，似乎就不能落实公用企业的企业法人身份，因此，在我国改革开放前十年，公用企业曾被隔离在国有企业市场化改革之外，好像一旦落实了公用企业的私法人身份，公共利益就会遭受损失，比如水、电、煤气等城市公用事业产品价格一路看涨，有的地方公交改革导致部分线路停运等。理顺公用事业的公益性与公用企业的私法人身份之间的关系已成为继续推行我国公用事业市场化改革必须解决的课题。

其实，在我国有关的改革文件和法律规范中对公用事业的公益性与公用企业的法律身份之间的关系已经有所反映，如建设部在2002年出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》第1条规定，市政公用行业市场化“以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展”为目的。第4条中规定:“市政公用企业通过合法经营获得的合理回报应予保障。若为满足社会公众利益需要，企业的产品和服务定价低于成本或企业为完成政府公益性目标而承担政府指令性任务，政府应给予相应的补贴。”因此，对公用企业法律身份的定位只是手段，而促进公用事业的发展、提升社会公益水平才是目标。从西方各国的经验来看，公用企业可以是公法人，也可以是私法人，公用企业法律身份在不同时期的演变不过是为了达成公用事业公益发展目标的手段而已，民营化的进程和效果最终都必须以公用事业整体效益是否得到提升为衡量标准。公用企业法律身份的定位是为公用事业的公益目标服务的，两者是手段与目的的关系，不应以公用企业的经营效益目标代替公用事业的社会公益目标，也不应将公用企业的私法人身份作为片面寻求经济效益、为政府减负的正当性基础。

(二)我国公用企业私法人的法律身份不应排斥公法的适用

我国学界一直存在公用事业法是公法还是私法的争论。其中，公用企业有无公法适用的空间也是争论之一。公用事业市场化改革的实践已经证明，对公用企业不能单纯适用契约自由等私法原则和规则，否则公共利益就无法得到保障。

其实，在西方国家，公法与私法的适用早已不是非此即彼的相互排斥关系，行政法学也早已完善了相关理论。英国和美国的行政法都是以私法为基础扩展公法原则和规则，并没有采用公私法二元论，因此英美法系行政法的内容要比大陆法系丰富许多，“行政法不仅包括有关中央和地方政府结构的法律，而且也包括有关社会服务、公用事业(例如关于自来水、煤气、邮政服务与交通运输的供给和管理)，以及各种基于经济的、社会的或环境的原因而对私人活动施加的控制和管理的法律(如对移民的控制、颁发许可证和市政规则)”⑩。在严格划分公法和私法的大陆法系国家，将公、私法适用绝对对立化的公私法二元论早已得到学界的修正，取而代之以使公法与私法的划分相对化的理论，如“行政私法”理论，该理论主张根据行政事务的具体情况，按照平等、比例、公正原则来选择适用公法或私法，以实现公共利益。其主要表现之一就是公法私法化，即以私法方式实现公法任务，如以私法人的身份承担公共给付义务、公法人以私法手段实现公共任务等。德国学者沃尔夫等认为:“行政法和私法不再是两个相互截然分离的局部法律制度，而是灵活的、着眼于问题的、相互补充的法律调整方法，行政机关可以整合利用以发挥两者的全部潜能。”（11）

因此，我国学者完全没有必要固守传统的公私法二元论，因为通过理顺公用企业私法人身份与公用事业公益性之间的关系，可以发现公法与私法在公用事业领域完全有共同存在和交叉适用的空间，公用企业的私法自治要求与公众社会福祉也可以同时得以实现。对我国而言，实现公用企业产权改革，使其成为承载公用事业的市场主体固然重要，但是同时也应承认公法对公用企业契约自由的限制，尤其在市场准入和退出、价格、标准、持续不间断的服务、普遍服务等领域，应当充分体现出公用企业的“生存保障”的角色，而不能完全适用私法自治。承认公法对公用企业契约自由的限制，可以有效防止因片面强调公用企业的私法人身份而忽略其所承担的公益性任务，致使社会公共利益遭受损害的情况发生。

(三)我国公用企业私法人身份的确立应当以政府的规制改革为保障

我国的公用事业市场化改革，虽然对西方各国的新公共管理理论和实践有所借鉴，但是公用企业法律身份的转变并没有与政府对公用事业的规制改革有机结合，在强调公用企业私法人身份的同时，政府的规制改革却相对滞后，主要表现有:

第一，在公用事业规制主体方面，我国还不存在真正意义上的规制主体。英国和美国的独立规制机构在当今世界最具有代表性，它是指“具有一定法律地位和相对独立性，依照相关法规对微观市场主体实施行政管理与监督行为的政府行政机构”（12）。在组织上，独立规制机构不仅独立于被规制的公用企业，实行政企分离，而且独立于一般的政府行政机构，组成人员有特殊的专业知识要求，任职和经费都有特殊的保障，尽量避免政治的干预;在规制职权方面，与一般的行政管理职权相区别，实行政监分离，专司微观规制，不享有宏观调控等职能。相较之下，我国的规制主体建设还有很大差距:在规制机构的组织设置上，目前我国除电力监管委员会以外，还不存在独立于政府行政部门的专门规制机构，这些规制机关实际就是政府的行业主管部门;在职权分配方面，目前我国大部分公用事业行业存在着各种行政职能部门的职权分工和交叉，这些职权分工本来就存在着种种不科学之处，再加上我国行政机构改革的临时性和变动性，使得公用事业领域的职权分工更加混乱，直接影响到规制机构的职权配置，致使规制机构一方面应该享有的规制职权并不完整，另一方面又享有了不应该享有的职权，政监不分甚至政企不分的现象依然存在。

第二，在公用事业规制内容方面，我国的规制模式和规制手段还较为传统。西方国家伴随着公用事业民营化所进行的是放松规制改革，经济性规制中的激励性规制和社会性规制是主要内容，其特点在于减少政府对市场的介入，同时加强对产品质量、公共环境和安全的保障。而至今为止，我国在邮政、铁路等公用事业行业中仍然延续着政府所有、政府垄断经营的传统内部规制模式，以国家所有来代替规制，以国家垄断经营来代替市场。在实行外部规制的公用事业行业，我国一向倚重经济性规制，主要是市场进入规制和价格规制，而立足于保护消费者健康、安全和保护环境的社会性规制至今还比较薄弱。对公用事业所实施的经济性规制手段也同时存在规制不足与规制过度的问题，如各公用事业行业市场准入规制宽严不一，市场准入规制缺乏完善的现代许可制度、招投标制度、现代程序制度等相应的配套制度。价格规制除了政府直接定价之外，采用的还主要是无益于促进企业减低成本、提升生产效率的投资回报率规制模式。

公用事业市场化改革是一个系统工程。公用企业由公法人向私法人身份的演变是公用事业经营体制改革的重要内容，经营体制改革和政府的规制体制改革是公用事业市场化的两大主要领域，公用事业经营体制改革需要政府规制体制改革的配套和保障，这样才能保证公用事业在提升经济效益的同时不偏离公益目标。

强调政府规制体制改革的保障作用就是强调政府对公用事业所承担的公共责任。在实践中，我国许多地方政府对公用事业市场化改革的初始动力来自于对资金的需求，这导致在我国的公用事业改革进程中，改革往往先从吸引社会资金、放松价格规制和进入规制入手，但是在资金问题得到缓解之后，改革进程明显放缓，倘若不是面临新的压力，规制改革通常不会延伸到更深入的领域。可见，我国政府对公用事业进行的市场化改革，很大程度上并非是出于纠正传统体制下政府监管失灵，而是在政府财政拮据的情形下不得已而为之的被动之举，“甩包袱”思想时常占据主流地位，这使得许多地方政府在改革中往往以经济效益为优先考虑的目标，而在政府摆脱了对公用事业的财政责任的同时，也忽略了政府对公用事业仍然负有的公共责任。必须明确的是，公用企业身份的私法化并不意味着政府将公用事业完全交给市场，而只是政府承担公用事业这种公共职能的方式发生了变化，有效的规制就是政府在公用事业市场化过程中及以后承担该公共责任的应有方式。

①邢鸿飞、徐金海:《公用事业法原论》，中国方正出版社2009年版，第18页。目前学界就公用事业的外延分为狭义、广义和最广义三种。狭义的公用事业即区域性网络型公用事业，包括燃气、供热、供水和污水处理、公共交通、垃圾回收及处理、有线电视等产业，区域性公用事业与我国相关立法规范中所称的市政公用事业基本一致;广义的公用事业包括所有网络型的公用事业产业，除了区域性网络型公用事业之外，还包括全国性网络型公用事业，如电力、电信、邮政、铁路、交通运输等产业;最广义的公用事业除了网络型公用事业以外还包括园林绿化、环境卫生甚至水利等事业。目前我国学者多使用广义的公用事业概念，本文也采取此概念。

②史尚宽:《行政法总论》，台湾正大印书馆1978年重刊，第149页。

③参见张越主编《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版，第406页。

④⑥参见詹振荣《民营化与管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第116～120、125～126页

⑤王名扬:《英国行政法》，北京大学出版社2007年版，第67页。

⑦参见方流芳《从法律视角看事业单位改革——事业单位法人化批判》，《比较法研究》2007年第3期。

⑧1965年3月10日国家计委、劳动部、财政部、编委《关于一九六五年的劳动工资计划和编制管理的联合通知》中也有规定。

⑨王俊豪:《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第1页。

⑩E．C．S Wade＆ A．W Bradley，Constitutional and Administrative Law，Longman Group Ltd．，10th edn．，1985，p．593．

（11）汉斯·J．沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》(第一卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，第198～199页。

（12）王俊豪:《垄断性行业管制机构的几个理论问题》，《经济理论与经济管理》2008年第5期。

〔责任编辑:张春莉〕