辽宁省抗震设防监管现状及对策初探

张 伟，陈方颖，徐 旭

（1.辽宁省地震局，辽宁 沈阳 110034；2.辽宁省水利厅辽宁省东水西调工程建设局，辽宁 沈阳 110003）

0 引言

我国是世界上地震灾害较为严重的国家之一。全国大多数省份在历史上都发生过5级以上的破坏性地震。地震造成的人员伤亡和财产损失是其他灾害造成损失的一倍还多。许多城市位于地震多发或易受地震影响的潜在危险区。辽宁省是地震发生较为频繁的省份，历史上我省及其邻近地区共发生6级及以上破坏性地震13次，其中最大的是1975年发生的海城7.3级地震。我省地质构造复杂，目前已经查明的活动断裂20多条，经认定的6级以上潜在震源区多达17个。在2001年颁布的 《中国地震动参数区划图》上，我省绝大部分大中城市位于地震基本烈度为7度的区域内，全省14个主要城市均属于必须进行抗震设防的城市。近年来发生的强烈地震及国内外的震害经验揭示出，建筑物的损毁倒塌及次生灾害引发的人员伤亡和经济损失是造成地震灾害损失的重要原因。在现有的地震监测预报水平下，提高建筑物的抗震设防能力是有效减轻地震灾害造成损失的主要方法。抗震设防是全社会抵御地震灾害能力的重要基础，也是实现最大限度减轻地震灾害的重要途径。

1 辽宁省抗震设防监管的现状

1.1 省级抗震设防监管的现状

《中华人民共和国防震减灾法》第三十四条明确规定，国务院地震工作主管部门和省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震的部门或者机构，负责审定建设工程的地震安全性评价报告，确定抗震设防要求。 《地震安全性评价管理条例》第三条也明确规定，国务院地震主管部门负责全国建设工程抗震设防要求的监督管理工作；县级以上地方政府负责管理地震工作的部门或者机构，负责本行政区域内建设工程抗震设防要求的监督管理工作。基于上述法律法规，2004年辽宁省政府批准颁布实施了《辽宁省建设工程抗震设防要求管理办法》，填补了辽宁省没有建设工程抗震设防要求管理法规的空白。

2007年省发改委、省经委、省地震局联合下发了 《关于发布辽宁省抗震设防重大建设工程和可能发生严重次生灾害建设工程范围及其投资管理有关问题的通知》，明确划定了辽宁省抗震设防重大建设工程和可能发生严重次生灾害建设工程范围目录，增强了抗震设防要求监管的可操作性。

近年来，辽宁省地震局又相继制定了 《省外资质单位开展地震安全性评价工作管理办法（暂行）》、 《关于进一步做好我省一般建设工程抗震设防要求采用情况备案管理工作的通知》、《关于进一步加强我省地震安全性评价资质单位和从业人员资格管理的通知》等一系列文件，加强一般建设工程抗震设防要求及地震安全性评价资质单位和从业人员的管理，为有效进行抗震设防要求监管和提高地震安全性评价工作水平提供了条件和依据。

辽宁省对建设工程地震安全性评价实行“管”、 “评”分开的规范化管理。行政许可审批部门在收到行政许可申请表两个工作日内对申请条件、相关资料、地震安全性评价单位资质及技术负责人执业资格、地震安全性评价报告基本内容等进行形式审查，并做出是否受理的决定。对于做出受理决定的申请，行政许可审批部门委托省地震安全性评定委员会对技术报告进行评审。省安评委按照有关规定组织报告的评审，并在完成技术报告的评审工作后，将正式报告、报告修改说明和评审意见报行政许可审批部门。行政许可审批部门根据省安评委的评审意见，结合建设工程特性和其他综合因素，确定建设工程的抗震设防要求。

1.2 市级抗震设防监管的现状

在 《辽宁省建设工程抗震设防要求管理办法》颁布实施后，沈阳市、大连市也相继出台了市级建设工程抗震设防要求管理办法。全省16个市、县当中已有沈阳市、鞍山市、抚顺市、本溪市等10个市将抗震设防要求监管纳入到当地行政审批大厅，对建设工程抗震设防要求进行管理。目前，部分市级抗震设防要求监管工作实行分级管理，即区（县、市）地震局对一般建设工程进行备案登记，市地震局对重大建设工程抗震设防要求进行审查。

抗震设防要求纳入建设工程审批程序，是科学、规范地将抗震设防要求落实到项目选址、立项、设计、施工、验收全过程的最有效方法。2011年6月，《辽宁省防震减灾条例》正式颁布实施。 《条例》明确规定，项目审批部门应当将抗震设防要求纳入建设项目管理内容。对可行性研究报告或者项目申请报告中未包含抗震设防要求的，不予批准或者核准。目前，全省已有沈阳市、大连市、抚顺市等6个市（县）将抗震设防要求纳入到建设工程审批程序。

2 抗震设防监管中发现的问题

2.1 抗震设防意识不强

防震减灾工作是一项复杂的社会系统工程，防御和应对地震灾害需要全社会的共同参与。在社会上，还有许多单位和个人对抗震设防的认识不够，一些建设单位对抗震设防没有给予足够的重视，存在侥幸心理，认为如果本地区不会发生破坏性地震，小地震对建筑物的影响也不大，就忽视了建筑物的抗震设防要求。部分重大建设工程和可能引发严重次生灾害工程的建设单位，认为不需要进行地震安全性评价，确定抗震设防要求，只需按照 《中国地震动参数区划图》进行抗震设防就行了。这些现象都说明社会上对于抗震设防的认识有待提高。

2.2 建设工程抗震设防监管程序的缺位

《防震减灾法》对一般建设工程如何确定抗震设防要求进行了规定，却没有明确管理和监督的主体，也没有对职权进行明确。在建设工程的抗震设防要求没有真正纳入基本建设管理程序的情况下，而获取建设批文，留下严重的地震安全隐患。很多建设工程可以绕开抗震设防要求审核，高楼和大面积商住小区照建，法律、法规对其没有处罚的规定，就形成了监管的缺位。

2.3 农村民居工程抗震设防问题突出

由于农村地区经济发展水平较低，农民防震减灾意识比较薄弱，而且近年来国家颁布的抗震设计规范主要针对城市，没有提及农村，这就使广大的农村成为不设防的地区。农村建房随意性较大，不能科学合理地选择建设场地，避开农村抗震不利地段和自然灾害易发地段；农民在建房时缺少规范的抗震设计和科学的结构抗震措施，普遍存在地基不牢固、结构不合理、主体强度不够；建筑材料达不到要求，缺少施工质量的检查和监督；农村建筑工匠和建筑队伍缺少相应的技术培训和资质管理，这些都会造成房屋的抗震性能不高，达不到抗震设防要求。

3 强化抗震设防监管的对策

鉴于上述工作中发现的问题，我们通过仔细分析，对进一步强化抗震设防要求的监督和管理进行了认真思考和总结。有关抗震设防监管的对策大体有以下几个方面。

3.1 进一步完善相关法律法规

建设工程的抗震设防要求管理和监督是防震减灾工作的重要组成部分。加强建设工程抗震设防要求管理监督，要依据 《防震减灾法》，尽快完善 《地震安全性评价条例》和相关地方性法规，要在相关的法律法规中进一步明确谁来处罚、如何处罚等内容。做到有法可依，违法必究，保证建设工程的抗震设防能力达到抗震设防要求，保障建设工程的地震安全。

3.2 加大宣传力度，强化抗震设防意识

防震减灾工作既要依靠社会，也要动员社会，要以依靠社会为基础，动员社会为途径。提高人们对抗震设防管理工作必要性的认识，必须要加大抗震设防要求的宣传力度，通过具体地震事例的展示，让大家知道建筑物采不采取抗震设防差别很大。加强防震减灾知识、抗震设防要求管理法律法规的宣传，利用防灾减灾日、7.28唐山纪念日、法制宣传周等特殊时段，开展防震减灾宣传教育活动，提高民众防震减灾意识，进一步强化民众对建设工程抗震设防要求重要性的认识。

3.3 加强建设工程抗震设防要求全过程的监督和管理

要把抗震设防纳入管理部门项目立项、规划选址、施工许可等程序的必备内容，形成“立项审批—规划选址—用地审批—设计审查—开工许可—竣工验收”的全程审查抗震设防的工作机制。层层把关、逐级审查，确保每项建设工程都按照抗震设防要求进行抗震设防，真正把抗震设防要求纳入到基本建设程序管理。

3.4 进一步加大行政执法力度

地震行政执法的目的就是贯彻以预防为主的方针，最大限度的减轻地震灾害带来的损失。地震部门要加强地震行政执法和监督工作，会同相关职能部门加强联合执法，对新建、扩建、改建的建设工程全过程进行抗震设防监督和检查，把好抗震设防质量关。各相关职能部门要按照 《防震减灾法》赋予的职能，加强沟通，密切配合，协调抗震设防过程中出现的实际问题，确保抗震设防要求的落实。

3.5 实施农村民居地震安全工程

农村民居抗震设防水平低，地震造成的损失巨大。针对这样的状况，要科学制定农居工程建设规划。加强农村建筑的抗震质量管理，对建设和改造的民居，要按照有关技术标准进行抗震设防设计和施工，积极探索出实际、有效的抗震设防质量管理机制和办法。做好防震减灾宣传教育、农村工匠培训、技术服务网络建设等基础性工作，建立健全适合农民需要的防震减灾技术服务网络，使农民自建民居抗震设防能力得到增强。

［1］李代娣.加强地震安全性评价监督管理的对策建议［J］.安徽科技，2011，3：41－42.

［2］李平.抗震设防：防震减灾中的重点［J］.中国应急管理，2010，2：28－30.