海南省无居民海岛开发利用现状及管理对策浅析

石海莹,黄厚衡,洪海凌

(1.海南省海洋监测预报中心 海口 5 7 0 2 0 6;2.中国海监第十支队 海口 5 7 0 3 1 1)

海南省无居民海岛开发利用现状及管理对策浅析

石海莹1,黄厚衡2,洪海凌1

(1.海南省海洋监测预报中心 海口 5 7 0 2 0 6;2.中国海监第十支队 海口 5 7 0 3 1 1)

摘 要:文章根据海南省海域无居民海岛开发利用现状调查结果,对其开发利用活动进行分类,结合海南海域的自然条件、社会经济发展现状等因素,分析无居民海岛开发利用中存在的问题,并对无居民海岛开发利用相关管理措施进行了探讨,提出无居民海岛保护与开发利用的初步建议和对策,为海岛行政主管部门实施无居民海岛开发利用管理提供参考。

关 键 词:海南省;无居民海岛;开发利用;管理对策

海南省海岛众多,有着丰富的海岛资源,其所管辖的2 0 0万k m2余海域岛、礁、沙洲星罗棋布,以沿海各省 (区、市)海岛分布的数量而论,海南省为沿海1 1个省、市、自治区的第7位。海南省的海岛依地理分布大体可分为海南岛沿岸海岛和西南中沙群岛 (西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛的简称)。据统计,在海南岛沿岸海域分布有2 4 2个海岛,西沙群岛由3 2个海岛组成,中沙群岛由黄岩岛、中沙大环礁和4 0余个礁、滩、沙构成,南沙群岛由2 3 5个岛、礁、滩和暗沙组成。

由于西南中沙群岛远离大陆,对其开发利用受到极大的限制,基本维持自然状态。据统计,海南岛周边的海岛,除去海南岛本岛、与海南岛有永久性路桥相连的海甸岛、新埠岛、镇级的海头岛,海南岛周边海域面积大于5 0 0m2的海岛共有1 8 0个。迄今为止,部分无居民海岛已有不同程度的开发,由于在 《中华人民共和国海岛保护法》颁布实施之前,对无居民海岛缺乏科学规划和统一管理,大多数部门及个人缺乏保护观念,随意开发的现象比较普遍,不仅造成海岛资源浪费,而且对海岛自然环境造成了极大的破坏。

无居民海岛是稀缺的宝贵资源,合理、有序地开发利用无居民海岛对于促进海南国际旅游岛建设意义重大。本文结合海南省无居民海岛调查结果,对无居民海岛开发利用现状进行分析,对未来的开发利用管理对策进行初步探讨,并提出保护与开发利用无居民海岛的初步建议和对策,为管理部门在无居民海岛资源的合理开发和持续利用提供参考。

1 海南省海岛的基本情况

1.1 海南岛沿岸海岛概况

海南岛周边海域面积大于5 0 0m2的海岛共有1 8 0个,沿海1 2个市、县均有隶属岛。海南岛海域的海岛以海南岛为依托呈环带状分布。最远的七洲列岛距离海南岛3 0k m,多数海岛不超过6k m。海岛在海南岛的东部和南部分布较密集,西部和北部较稀疏。从海口市顺时针到三亚市,共有海岛1 2 9个,从乐东县顺时针至临高县,共有海岛5 1个。

海南岛周围海域面积大于5 0 0 m2的海岛共有陆域面积2 2.4 8 21k m2,相当于海南岛陆域面积的0.0 7%;面积大于1k m2的海岛有6个;面积大于0.5k m2的海岛有1 0个;面积在0.1k m2以上的海岛有3 2个[1]。

1.2 西南中沙群岛概况

西南中沙群岛包括西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛,3 0 0多个岛、礁、沙、滩,散布在广袤的南海上,东西相距约9 0 0k m,南北长达18 0 0k m,岛屿面积约1 3k m2,海域面积约2 0 0万k m2余。位于西沙群岛的永兴岛是西南中沙群岛最大的岛屿,面积约2.1 3k m2,是新设立的海南省三沙市人民政府驻在地,也是西、南、中沙群岛中唯一的有居民海岛。

西沙群岛分为东、西两群,东群为宣德群岛,西群为永乐群岛。宣德群岛共有1 4个海岛,包括有居民的永兴岛。西群的永乐群岛共有1 8个海岛。

中沙群岛由中沙大环礁、黄岩岛、中南暗沙、宪法暗沙、神狐暗沙以及一统暗沙组成,大部分岛礁淹没在水下,黄岩岛是中沙群岛唯一有礁石露出水面的珊瑚礁。

南沙群岛位于南海南部海域,北起雄南礁,南至曾母暗沙,是我国最南方的群岛,也是岛屿、滩、礁最多,散布范围最广的一个群岛,海域面积约8 8.6万k m2。南沙群岛分为北群、东北群、中群、南群、西南群等五大岛群,共2 3 0多个岛屿、沙洲、暗礁、暗沙和暗滩,其中最大的岛屿是太平岛,面积为0.4 3 2k m2;最高的是北子岛,顶部海拔为1 2.5m。五大岛群中,北群岛礁有岛屿8座,东北群礁有岛屿2座,中群岛礁岛屿1座,西南群礁和南群岛礁均为暗礁。

2 海南省无居民海岛的开发利用现状

2.1 海南岛沿岸无居民海岛现状

海南岛沿岸少数的近岸岛和具有特殊价值的海岛目前有部分已进行了开发利用,根据2 0 1 1年完成的海南省无居民海岛开发利用调查资料,本次主要对海南岛沿岸有明显开发利用痕迹的2 9个无居民海岛进行调查,从利用现状上来看,有6个岛屿为旅游用途,其余大部分为养殖用途,其中有1 5个岛屿处于自然保护区范围内。

(1)海洋自然保护区无居民海岛。位于生态保护区内的海岛共有1 5个。东寨港国家级红树林保护区内有6个海岛,开发利用方式除野菠萝岛上建有用于旅游的设施,供游客进行旅游观光;其他均为养殖,且有两个已废弃。清澜省级红树林保护区的两个海岛均为养殖开发利用;万宁两个保护区两个海岛上均建有简易码头、灯塔、保护区管理处和渔民简易住所等设施;三亚国家级珊瑚礁自然生态保护区内5个海岛,其中有两个海岛驻军,1个正在进行旅游开发建设,另外两个上面有简易建筑,基本未进行开发利用。

(2)旅游度假业用岛。海南省目前用于旅游度假目的的无居民海岛有7个。分别是野菠萝岛、边溪岛、东屿岛、分界洲岛、洲仔岛、蜈支洲岛和小青洲。其中边溪岛、东屿岛、分界洲和蜈支洲岛基础设施建设较为齐全,目前已在正式营运,野菠萝岛目前是作为自然保护区对外开展红树林观光旅游活动的景点之一,小青洲正在进行旅游项目开发建设。

(3)养殖类用岛。此次调查的海岛中,养殖类用岛方式的无居民海岛共有9个,分别分布在东寨港、清澜湾、昌化江入海口和临高县博厚镇马袅湾,其中东寨港的罗亭坡岛、四脚坡和临高马袅湾的马袅屿上养殖塘已全部废弃。进行养殖开发的海岛区位类型都为港内岛和河口岛。

(4)其他方式用岛。白鞍岛、大洲岛、西鼓岛上建有引航灯塔;牛奇洲、红牌岛和东排上建有国家测绘局设立的大地测量控制点柱桩;西排上建有不明用途的碉堡样建筑。

2.2 西南中沙无居民海岛现状

西沙群岛现有高潮时面积大于5 0 0m2的海岛3 2个。其中除永兴岛为有居民岛外,另有多个无居民海岛有人工利用痕迹,多为海南渔民在进行渔业生产活动时使用,其中东岛在1 9 8 0年建立了以保护红脚鲣鸟为主的自然保护区;赵述岛上建有灯塔、瓦房和积蓄天然雨水的水池,海南渔民很早就在岛上季节性留居,其他一些岛上分别有我国渔民建造的小庙、水井及种植的树木以及气象站等。

南沙群岛1 1个海岛中,大多数岛上有我国渔民建造的房屋、神庙、水井、种植椰树等,部分岛上还有清朝的古坟及其碑刻;永暑礁上建有海洋观测站。由于历史原因,太平岛现属我国台湾管辖。

2.3 经批准拟开发利用的无居民海岛现状

2 0 1 1年经海南省人民政府批准开发的第一批无人岛为6个,其中三亚市4个,分别是蜈支洲岛、东锣岛、西鼓岛、小青洲 (又名小洲岛);万宁两个,分别是洲仔岛、加井岛。

蜈支洲岛位于三亚市北部的海棠湾东侧,距离岸线2.7k m,距三亚市区3 0k m,全岛呈不规则蝴蝶状,面积约1.4 8k m2,位置优越,交通便利。自1 9 9 8年至今由海南海景乐园国际有限公司使用进行旅游开发,在多年的商业运作和宣传后,蜈支洲岛已经成为海南观光游的重要景点。

东锣岛位于三亚市崖州湾南部海上,距离岸线约3k m。东锣岛目前有未经政府批准便擅自在岛上进行建设运营的开发项目,岛上有一层的平顶房1幢、两层楼房1幢,另有停工搁置的建筑物两栋。岛北面建有登岛用的浮桥,现废弃,仅剩钢架。

西鼓岛位于三亚市崖州湾南部海面上,面积约1.2k m2,距离岸线约5k m。距离东锣岛约3.6k m。岛屿的西北岸建有简易码头一处,南部顶峰建有灯塔,西鼓岛是我国重要的领海基点岛之一。

小青洲位于三亚市三亚湾东南侧海域,离岸约2 0 0m,地处三亚珊瑚礁国家级保护区范围内。目前三亚小洲岛国际游艇俱乐有限公司正在在进行小洲岛项目,工程于2 0 0 9年开工,将分两期进行开发:一期项目包括在小洲岛对岸兴建一座配备游艇泊位的高标准星级酒店;而小洲岛则列入二期开发,将进行整治绿化,保持其生态环境,作为酒店的配套用地,主要功能是休闲娱乐,目前项目已对小洲岛进行修复及护岸建设。

洲仔岛位于在万宁市南部石梅湾海域,距万宁市神州半岛直线距离约2k m。该岛曾被开发为 “碧海情深海洋世界”旅游项目,之后转让其他公司。计划联合 “神州半岛”项目一同开发为旅游岛,但目前闲置,仅建有码头一处。

加井岛位于万宁市南部海域,距岸约1.6k m。加井岛上遗留有一处以前渔民修建的小神龛,其余未有开发利用。

3 海南省无居民海岛开发利用存在的主要问题

从海南省无居民海岛开发利用现状来看,海岛的开发仍处于初级阶段,大多数无居民海岛还没有开发利用。在已有开发活动的海岛上,主要是海洋旅游、海水养殖、海洋捕捞等比较初级的开发利用活动。虽然开发程度不大,但多数属于无序开发,部分开发已对海岛及其周边生态环境造成一定的影响。

3.1 法规问题

《中华人民共和国海岛保护法》自2 0 1 0年3月1日起施行,但迄今为止尚未出台配套的行政法规或部门规章,海南省也没有相关海岛管理的地方法规,国家海洋局虽陆续制订一些规范性海岛管理文件,但效力不足,上述因素不利于海岛的管理、保护和执法监管,制约了海岛的保护与开发。

3.2 规划问题

海南省省级、沿海市县级海岛保护规划至今还未完成编制报批等审批程序,拟开发利用无居民海岛的单岛规划和开发利用具体方案编制滞后,导致开发活动自主性、随意性大,开发秩序混乱。由于开发缺乏统一规划与管理,资源保护意识普遍淡薄,随意占用、进行旅游开发,造成破坏严重,国家资产性资源流失。2 0 1 1年经海南省人民政府批准开发的第一批6个无居民海岛,目前只有三亚东锣岛、西鼓岛编制的保护与利用规划通过专家组评审。按照规定,每一个拟开发利用无居民海岛必须编制单岛规划、开发利用具体方案及使用项目论证报告通过专家组评审后进入海岛使用权审批程序。

3.3 历史遗留问题

在 《中华人民共和国海岛保护法》颁布实施前,已有一部分无居民海岛由不同行业主管部门根据相关法律和资源属性进行管理,由此引发的历史遗留问题增加了海岛管理的难度。如,部分无居民海岛已开发利用或核发土地证、林权证,以及渔民养殖户的权属主体转换和利益补偿等,若这些遗留问题不能得到妥善解决,将对无居民海岛后续开发利用和保护带来较多不利影响。

3.4 盲目开发问题

无居民海岛地理环境独特,生态系统脆弱,自然灾害频发,对其进行科学开发与管理难度大。不合理的采石、挖砂、伐木、填海、生产、建设、旅游等开发活动会破坏海岛及其周围海域的生态环境。在为数不多的已开发利用无居民海岛中,养殖用岛占了相当大的比例,主要分布在港内岛和河口岛。养殖活动需要对海岛进行大面积的开挖建养殖塘,严重破坏了岛上的植被、改变了海岛自然地形地貌。

3.5 生态破坏问题

3.6 海岛灾害问题

海南岛地处南海西北部,热带气旋和冷空气造成的风暴潮、海浪等海洋灾害会对海南岛周边的海岛造成极大的破坏,而海平面上升、海岸侵蚀等海洋灾害的长期积累也会对脆弱的海岛资源造成严重影响。海南岛周边大部分河口岛和港内岛高程都在5m以下,部分海岛最大高程只有1m。东寨港和清澜湾位处海南岛风暴潮灾害最严重区域,一次强台风过程引发的风暴潮可能淹没部分海岛。部分海岛如小洲岛,遭受海岸侵蚀造成岛屿岸线后退、岛屿面积缩小,虽然开发过程中进行了海岛修复工程,但在2 0 1 1年1 0月两个热带气旋影响过后,新建的护岸堤被大浪冲毁数十米。西沙、南沙、中沙群岛的岛屿,位于宽阔的南海海域,热带气旋影响时,由于缺少能够躲避风浪的港口,极易遭受强风巨浪袭击,2 0 0 7年1 1月,受0 7 2 5号台风 “海贝思”影响,西沙、南沙海域共有3 4艘琼海籍渔船7 2 8名琼海渔民受困,在南沙美济礁附近海域从事网箱养殖的 “琼泽渔8 2 0”渔船及网箱基地遭受大浪袭击,造成渔船及网箱基地9名工作人员失踪。

3.7 开发、环境风险问题

大多数无居民海岛面积狭小,缺乏淡水、电力、燃料、通信,经济的自我维持和自我调节能力差,必须依靠岛外经济体系的支持才能维持。这就决定了海岛的低产、高耗、开发风险大。如果没有前期充分的勘察,对于投资者来说,整个海岛的开发、营运将缺乏基础,如果没有详细的计划和充足的资金,将难以维持经营。洲仔岛的旅游开发是万宁某项目规划的一部分,但最后因自然灾害及规划、设计、资金等原因,只营运了5个月便关门了。蜈支洲岛,因其旖旎的风光和美丽的珊瑚礁被称为“情人岛”,是海南实施旅游开发的无居民岛屿,其建成后成为海南旅游的一个亮点,但是大量潜水者势必会对珊瑚礁生存环境造成一定的影响,越来越多的游客也将对岛上的生态环境造成极大的压力。

3.8 边远海岛开发问题

西南中沙群岛等边远海岛由于远离大陆,交通不便,缺乏淡水、电力、通信、码头等基础设施,交通运输船只、开发人员、建筑材料和设施均需由大陆提供,开发投入成本较大且有一定的收益风险,开发利用活动受到很大限制,大部分无居民海岛基本处于原始状态,许多资源没有得到充分、有效的利用,而西南中沙群岛的开发利用对于维护我国海洋权益意义重大。

3.9 宣传教育问题

长期以来国家对无居民海岛的保护和开发政策缺失及资金支持力度有限,海岛保护开发的宣传教育工作不到位,相关配套法规缺位,造成海岛开发者的保护意识十分薄弱,更加剧了无居民海岛资源和生态环境的破坏。

式(1)中,Ai为不同浓度样品与DPPH溶液的混合液的吸光度；Aj为不同浓度样品与无水乙醇的混合液的吸光度；A0为DPPH溶液与无水乙醇的混合液的吸光度。

3.1 0 海岛基础信息问题

部分无居民海岛的基础性信息仍然是引用2 0世纪9 0年代开展的海岛资源综合调查的资料,但历经2 0余年的变迁,海洋经济快速发展,无居民海岛开发力度不断加强,海岛资源生态、开发利用情况等发生了巨大变化,相当多的海岛情况已经发生了较大变化。由于没有对海岛的本底信息进行系统、长期的跟踪调查与及时更新,致使有的无居民海岛在名录中登记事项与事实不符。

4 海南省无居民海岛管理的对策建议

4.1 无居民海岛生态环境资源保护管理的对策建议

4.1.1 海岛生态保护管理的对策建议

加强海岛生态管理和保护,是保持生态平衡、保障海岛生态资源持续利用的必要举措。海岛开发与海岛生态保护有着极为密切的关系,任何开发活动必须以生态保护和资源持续利用为原则。要注意生态效应与经济效益的统一,使海岛生态系统得到健康的发展。开发利用自然资源必须因岛制宜,从实际出发,依照经审批的单岛规划和开发利用具体方案,合理安排开发项目,充分发挥各海岛独特的功能作用和综合效益,避免盲目性。要适时实施海岛生态整治修复及保护项目,保证再生资源有休养生息的机会。

4.1.2 海岛环境保护管理的对策建议

海南岛周边海岛附近海域水质、沉积物和生物质量总体良好,一些位于河口、海湾和近岸的海岛局部存在无机氮、活性磷酸盐和油污染,有些海岛随着开发活动的开展已导致环境质量的下降,水产养殖的兴起加速有机物的污染。对海岛环境质量要给予特别的重视,对重要海岛环境质量实行常态化监视监测并制订应急监视监测预案,强化对主要污染源的管理,采用法律、行政、经济手段对海岛环境质量进行有效监控和治理。

4.1.3 海岛资源保护管理的对策建议

海岛是一个独立完整的环境地域,面积狭小,地域结构单一,土地资源和森林资源均有限,矿产资源短缺,这说明海岛资源必须加强保护,加强管理,必须长远规划,有计划、有步骤地合理开发,才能做到持续利用。

保护海岛资源的措施很多,主要是:① 对海岛可再生资源而言,要控制开发的强度,使开发的水平与可再生资源恢复的能力相适应。② 对海岛不可再生资源而言,应在开发中精打细算,阶段性开发;开发中要注意节约,杜绝浪费,使资源能充分发挥其效力。③ 要针对每个海岛不同的情况,经过调查研究、科学论证,制订切实可行、科学合理的规划和区划来控制开发的强度,保护海岛资源。④ 对于具有典型海洋生态系统的海岛、具有丰富海洋生物多样性的海岛、具有重大科学文化价值的海洋自然遗迹的海岛、具有特殊保护价值的海岛,应通过建立海洋自然保护区或海洋特别保护区来保护海岛资源。

4.2 无居民海岛行政管理的对策建议

(1)在国家层面上完善 《中华人民共和国海岛保护法》配套法规、规章,在国家配套法规、规章尚未出台之前,可结合海南省海岛管理工作实际,通过地方立法或政府规章方式,制订海南省无居民海岛使用管理办法等制度,强化海岛管理的法制化建设,为海岛的保护、利用、管理提供更加完善的法规保障。

(2)加快推进海南省省级海岛保护规划的报批进程,并依据报批后的规划抓紧编制海南省人民政府批准开发的第一批无居民海岛单岛规划,为无居民海岛的开发利用提供科学依据,促进海岛资源的科学利用。

(3)摸清 《中华人民共和国海岛保护法》实施前已开发利用无居民海岛情况,结合实际,推动海岛保护法生效前已用岛活动的确权登记发证工作。妥善处理法前海岛开发所导致的历史遗留问题,处理好无居民海岛使用权证与林权证、土地证的关系。对不符合海岛保护规划的已用海岛项目,要提出停工、拆除、迁址或关闭的时间要求;新建工程项目必须符合海岛保护规划,严格规范海岛开发利用秩序,对法前开发利用海岛的行为应处置得当,以免引发群体性事件。

(4)争取早日完成海岛地名普查工作,对海岛普查资料进行整理,并动态更新。对所有海岛建立碑铭,全面完成海岛名称标志设置工作,把所有 “无名岛”变成 “有名岛”。在重要的无居民海岛上可竖立海岛保护法宣传碑,提高用岛者依法用岛的法制意识。

(5)对经批准拟开发利用的西沙、南沙、中沙群岛等边远海岛,应逐岛编制单岛保护与利用规划,开发前做好海岛开发利用具体方案、海岛使用论证及项目环境影响评价报告书的编制和审批工作,切实做到科学规划、保护优先、合理开发、永续利用,有效保护和合理开发海岛资源。针对边远海岛开发成本大的问题,国家主要从政策上对其开发活动予以扶持,在贷款、税收上给予优惠,在审批程序上给予简化,鼓励民间资本参与开发,对于码头、公路、通信等重大基础公共服务设施,可由政府主导或牵头,以独资或公私合营方式进行建设。

(6)充分考虑海浪、风暴潮、海平面上升等海洋灾害对海岛开发利用的影响,加强海岛海洋灾害风险的评估以及应对海洋灾害措施对策的研究,趋利避害,尽可能减少海洋自然灾害对海岛开发利用活动的影响,适时适地建设海岛防灾减灾综合示范区。

(7)严格执行国家关于无居民海岛开发利用的规定,继续加大海岛执法监管力度,落实海岛保护定期巡航执法检查的制度,尤其是对特殊海岛、已开发利用的无居民海岛和设立海岛保护项目的海岛进行重点执法检查,及时发现、处理各类违法用岛行为,切实保护好海岛及其周边海域生态系统,合理开发利用海岛资源,维护国家海洋权益,促进海岛地区经济社会可持续发展。

(8)重视海岛管理机构和工作队伍的建设,开展海岛业务培训,提高各级海岛管理人员和技术人员的管理能力和技术水平。加强海岛保护的法律宣传力度,引导全社会树立关心海岛、热爱海岛、保护海岛和合理科学开发建设海岛的良好风气。

参考文献

[1] 海南省海洋厅,海南省海岛资源综合调查领导小组办公室.海南省海岛资源综合调查研究专业报告集[M].北京:海洋出版社, 1 9 9 9.

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