河北省高速公路养护管理体系探析

2013-04-16高建国

交通运输研究 2013年1期

高建国

（河北省高速公路管理局，河北石家庄 050031）

1 研究背景

高速公路作为河北省公路网的重要组成部分，在资源集约、促进地方经济社会发展等多方面具有显著优势。近年来，河北省公路建设事业飞速发展，有力的支撑了河北省经济社会的快速增长。至2011年底，全省高速公路达到4755km，预计到2015年，高速公路通车里程将突破7000 km。随着通车里程的不断增长，高速公路的养护管理问题备受关注，进行高速公路管理体系研究具有特别重要的意义。合理、科学的开展高速公路现代化管理体系研究，对维护高速公路建设项目的可持续健康发展具有重要的理论指导意义。

2 国外高速公路管理模式现状

通过对日本、法国、英国等国家的高速公路养护管理体制进行分析，不难发现：这些国家的高速公路路网己经形成，高速公路建设任务减轻，养护管理成了高速公路管理的主要内容，国家统筹制定了养护管理体制；高速公路所有权与经营权分离，高速公路的特许经营为养护的社会化奠定了基础；高速公路养护的标准、法规、条例、保险制度日趋完善，使高速公路养护管理有法可依，有章可循，风险承担有保障；养护市场竞争机制完备；养护企业成熟，具有独立法人资格的专业养护公司、工程咨询队伍众多，且具有政府部门审定的资质，具有机械化养护施工的能力。

这些国家的养护管理体制具备了如下特点：

a）政府主管部门主要负责高速公路养护标准、法规的制定，承包商资质的审查以及对承包商的监督管理和法律诉讼；

b）养护工作的机械化、专业化、社会化程度高；

c）养护管理部门的管理职能突出；

d）养护工作市场化率较高，竞争机制较成熟。

3 国内高速公路养护管理模式现状[1]

随着我国高速公路的迅猛发展，受投资主体不同、建设方式迥异等影响，养护管理体制也不尽相同，主要体现在以下几个方面：

a）行政事业型在省级成立高速公路管理局，统一管理全省高速公路，每条高速公路成立一个管理处承担具体的管理、养护任务；

b）企业化管理方式在省级成立高速公路管理集团，每条路又成立公司或分公司，各高速公路公司或分公司设养护部门或养护工区，拥有自己的养护设备和养护人员，负责本路的养护维修工作；

c）事、企结合的管理方式在高速公路管理局、高速公路集团同时存在，一套人马，两块牌子，养护管理单位既要执行行政管理职能，又要负责实施养护生产；

d）一路一公司管理模式公司为项目法人，对该路的建设资金筹集、工程建设、运营管理全过程负责。

4 河北省高速公路养护管理体制现状

自2003年以来，河北省交通厅大力推行了“三个多元化”。一个是业主多元化，除省厅三个项目法人承担业主外，鼓励地方各市承担业主，目前新建项目中，有35%左右的项目属于地方承担业主；二是投资主体多元化，除省厅三个项目法人作为投资主体及设区市政府在省厅的支持下逐步形成投资主体外，国营、民营企业也开始进入了高速公路建设投资领域，如保沧高速；三是筹资方式多元化，如转让部分路段收费权、服务区经营权提前转让、发行短期债券等。尤其是2011年以来，河北省高速公路管理局合作移交的一些地市高速公路，采用服务区经营权提前转让、发行短期债券等方式融资，较为普遍。

2009年初，为了适应高速公路快速发展和网络化需要，经省政府批准，原高速公路三家法人（高管局、项目办、道路开发中心）和引资办四家单位整合，组建了河北省高速公路管理局（集团）。主要负责省管高速公路建设、投融资、养护、通行费征收、服务设施管理、科技研发及智能交通建设、路政管理等工作。截至目前，高管局共辖运营省管高速公路16条，合资合作6条，在建14条，计划开工和处于前期工作阶段7条。

高管局所属管理处（公司）根据养护工程的分类，对不同的养护工程采取不同的管理方式。高速公路的大中修工程采用公开招标制度，养护科（工程部）负责养护项目的招标、项目实施过程中的监督、检查、支付及交工验收等工作。日常养护工作则不尽相同，有的实施对外承包制度，一般由外包的养护公司具体实施，养护科（工程部）只负责合同签订、质量检查、计量支付等工作，需要的人力、物力较少，缺点是处置突发事件的能力较差；另一种方式是养护工区负责日常的养护工作，优点是处置突发事件能力较强，缺点是需要大量的人力、物力支持。

5 河北省高速公路现状管理模式分析

养护管理体制是指养护管理机构设置、管理层级结构、人员配置和一系列管理规则、秩序及规范所构成的制度体系。河北省高速公路管理体制是在普通公路基础上发展过来的，因而具有一些计划经济的色彩，具有一定的局限性。目前，各管理处（公司）仍采用事业型的管理体制，养护工作实行统一管理、统一规划、分级负责、分类实施。这种管理模式能很好协调各方面关系，保障养护作业的有序进行，但不能很好的适应高速公路管理市场化的要求。主要表现在以下几个方面。

5.1 管养分离的体制改革不够彻底

管养分离的模式内涵即养护工作的管理、监督职能和工程施工彻底分开，养护施工部门、养护工区成为独立核算或具有独立法人主体的施工企业。而现行的“管养分离”模式中，养护科（工程部）和养护工区是基层的养护单位，在行政上仍隶属于各管理处（公司），生产靠计划安排，经费按人头划拨，设备靠上级调配。某些高速公路虽然组建了养护公司，但是公司仍由高速公路管理机构主管，不具备独立法人资格，养护工作仍按上级指令计划完成，企业自身缺乏自主权，造成养护管理部门既是裁判员，又是运动员，缺乏竞争，效益不高，难以适应市场经济体制的要求，养护水平得不到提高。

5.2 养护市场不完善

近几年，河北省根据自身特点逐渐开放养护市场，高速公路的大、中修项目、专项工程均采用招投标制度，但在实施过程中存在养护市场化进程缓慢、招标文件不统一、无序竞争等因素，往往达不到预期效果。

5.3 养护体系不够健全，很难实现“预防性养护”[2]

高速公路养护在很大程度上属于被动养护，主要表现在疲于应付各种病害，缺乏运营过程中的病害预测以及养护决策和养护规划，只有变被动养护为预防养护，才能延长道路的使用寿命，降低养护成本。

6 河北省高速公路现状管理模式探索

针对河北省高速公路养护工作的现状，各级高速公路管理部门在养护人员、养护设备、养护资质、养护体制管理等方面做了大量有益的尝试和探索。

6.1 提高养护人员专业技术水平

随着省管高速公路通车里程的增长，运营年限的增加，一些路面、桥梁的病害逐年增加，尤其是桥梁病害的出现，严重影响行车安全。为此，各管理处（公司）加大了对道桥类专业人员的引进力度，充实到养护工区一线；加强了对专业人员的培训，提高专业人员的技术素质；提高专业人员待遇，各管理处（公司）采取岗位工资的方法，增加桥梁工程师的工资待遇。

6.2 推行养护作业机械化

养护机械化是高速公路养护走向专业化、社会化的重要条件。由于高速公路的特殊性，可以成立养护设备租赁公司，集中大中型养护设备，向不同的养护公司提供有偿服务，提高设备利用率和养护机械化程度。

6.3 加强施工单位养护资质管理

为培养养护市场的有序竞争，保证更多有生产资质的养护单位参与到养护项目招标工作中，省交通运输厅积极鼓励符合条件的施工单位进行养护资质的申请工作。同时，为有效监督取得养护资质的企业，交通运输厅规定，对养护公司的人员、机械、业绩等方面定期进行年检工作，对不符合养护资质申请条件的企业进行除名或降级处理。

6.4 规范养护工程管理制度

为规范管理，省高速公路管理管理局计划和养护部门联合制定了《局属高速公路养护工程招标文件范本》，并以红头文件的形式下发各管理处（公司）执行。各管理处（公司）上报招标文件时，局计划和养护部门首先对招标文件进行商务条款和技术条款进行审核，符合要求后再上报上级有关部门备案。

局属各管理处（公司）根据各条高速公路的现状，并参考交通行业招投标管理规定，分别制定了养护工程招标管理规定。一般日常类养护工程由各路所辖养护工区独立完成，养护资金按照年初报计划、年底报总结的形式，由各管理处（公司）列支；50万元以上的单项工程和30万元以上的咨询合同，采取公开招标的方式选择中标人；50万元以下的单项工程和30万元以下的咨询合同，采取邀请招标的方式选择中标人[3]。这样既有利于应急事件的处置，还能保证招到专业的养护队伍进行施工。

养护工程实施期间，各管理处（公司）成立专门的管理部门负责项目的实施，并通过招标的方式选择监理单位，形成一套“施工单位自检、社会监理、政府监督”的质量保证制度。