加强城市防洪除涝能力建设的实践与思考

刘海明 刘海祥 姚锁洪

（金坛市水利局，江苏常州 213200）

1 城市防洪除涝现状及存在的问题

金坛市位于长江下游冲积平原的太湖湖西平原，地形呈马鞍型，西部为高山丘陵，中部属地洼水网圩区，东部为高亢平原。全市总面积976.7 km2，其中，城区面积约62.7 km2。全市水系以丹金溧漕河为总纲，环绕城区西部和北部的通济南河和通济河为市域主要河道，主要湖泊有洮湖、钱资湖，水面积约为93.0 km2。

金坛地区历来易旱易涝，素有“洪水走廊”之称。受地形的影响，句容、丹徒、丹阳三地丘陵来水，汇集西部茅山东麓及北部高亢平原诸水，由通济河、丹金溧漕河流入金坛，南受洮湖及南河地区高水顶托，东因受各种客观因素制约又很难排入太湖，加上历来水利条件差，排水入江非常困难，历史上曾数次发生洪涝灾害。据不完全记载，解放以来的60多年，发生水灾年份有20年，其中，较大洪涝7 次 ， 即 ：1949、1954、1957、1980、1983、1991、1999年。仅 1991 年的洪涝，就造成全市直接经济损失5.91亿元。

为提高城区防洪除涝能力，金坛市实施了石桥枢纽、中桥闸等控制、引排工程，下塘河、金花河、电胜河拓浚整治等水系贯通工程，钱资湖清淤及一系列河东洼地治理建筑物工程，为金坛市中心区防洪除涝提供了安全保证；下坵河枢纽的建成和城北六吉圩排涝站增容，有效提升了城南和城北周边低洼地防洪除涝能力；丹金溧漕河金坛城区段改道，为城市大包围创造了条件。防洪除涝能力最为薄弱的河东洼地包围基本形成，但由于城区中心地带均为雨污水合流排水管道系统，且主要集中在老城区，故新、老丹金溧漕河沿线地区的涝水主要通过管网排入丹金溧漕河，中心区的涝水则主要排入下塘河和下坵河。随着城市的发展，城南风景区周边低洼区排水系统远未跟上发展需要，河道淤积，过流能力受影响，以致内部涝水排泄不畅；丹金溧漕河城区段两侧污水管道因溢水设施不足，雨水自排能力并不高；东部金宜路以东高地，由于内部雨水管网配套率不足，缺乏骨干排水管道，极易受涝；东部河头区域作为开发区的重要组成部分，粗放型的农村排水方式难以适应城市管网排水要求，且缺乏骨干河道与外围水系沟通，满足不了雨水管网排水建设要求，加之河塘河床淤积，造成排水不畅。此外，金坛市城区除沿丹金溧漕河、通济河及尧塘河局部地段修建了堤防外，其余低洼地区尚未形成包围，因此，加强城市防洪除涝工程建设已迫在眉睫。

2 加强城市防洪除涝能力建设的对策

2.1 加快推进防洪除涝重点工程建设

依据统筹安排、先急后缓、分期实施的原则，加快推进城市防洪规划的组织实施。按照城区达到50年一遇、集镇和工业集中区达到20～30年一遇的防洪标准和城市河道达到20年一遇的排涝标准进行规划实施，建管并举。

近期（2015年前）重点工程：①兴建中心区金花闸和下坵河东闸，保障中心区包围圈及内部二级抽排区—下坵河附近洼地的防洪除涝安全；②配合丹金溧漕河改道完成，实施潘庄、南墅、西窑等闸站建设和六吉圩、大柘荡圩排涝泵站增容改造，全面提高整个规划区防洪除涝标准；③完成经九河开挖，为城东区开发建设提供必要的排水基础；④完成大墩枢纽、新建河拓浚、下塘河清淤整治等，以满足区域引水、改善水环境需要。

远期（2020年前）重点工程：①全面完成城市防洪节点工程，在丹金溧漕河改道实施完成后，组织实施防洪大包围的重要节点工程—龙山枢纽和良常枢纽，实施新建河枢纽和滨湖新城水系沟通控制工程；②完成南环二河开挖和尧塘河整治，提高城东区排水能力，相应完成南环二河闸等配套口门建设；③开展区域内部河道的整治，包括旅游水系的开挖、丹金溧漕河城区段河道整治，为城市水安全、水环境、水景观建设创造条件；④完成所有片区防洪除涝工程建设，形成以中心区为核心，与城北区、城西区、钱资湖区等有机结合的城市防洪除涝工程体系；⑤着力推进工业集中区和集镇防洪除涝工程建设，根据各镇工业集中区规划，编制各镇工业集中区防洪除涝规划，推进集镇区和工业集中区防洪除涝工程的实施。

2.2 加快推进城市河道建设管理

城区河道肩负着防洪、排涝、调水等多种功能，是城市不可缺少的重要组成部分。在城区改造和开发建设过程中，要重视城市河道的整治保护工作。

一是推进“河长制”管理。对新孟河、丹金溧槽河、通济河等9条流域性、区域性骨干河道、跨市河道和重要县乡河道先行实施“河长制”管理。实行“河长制”管理，关键要把握“三要素”：①落实责任。水利部门牵头负责河道日常管护工作，具体负责开展河道疏浚、清淤和水利配套设施建设，河道岸线、堤防、水域、取排水行政管理；财政部门负责落实管护经费及监督；环保部门负责河道及周边环境整治，组织治理入河污染源，保护河道水质；公安部门负责依法打击破坏河道资源、影响社会公共安全的非法行为；国土部门负责在推进村庄土地整理中落实河道保护措施，禁止侵占填埋河湖水域行为；交通运输部门负责对通航河道岸线保护、严格船舶管理和危险品管理、协调解决水上运输等水事纠纷；农林部门负责加强河道湿地和堤防绿化管理，在服从河道防洪、排涝和生态功能要求的前提下，加强河道养殖管理；各区镇加强地方矛盾协调，做好本区域内的河道实施“河长制”的各项工作。②经费保障。按照属地管理原则，将河道清淤经费列入年度水利项目，管护经费按照财政补助、镇村配套筹集。市财政通过以奖代补形式对验收合格的河道按每年5000元/km给予补助，同时，各区镇予以配套。③强化考核。市政府将河道管理“河长制”工作列入对各区镇的综合考核，根据考核结果，兑现补助资金。

二是推进河道清障管理。河道清淤、清障，是巩固、恢复城区防洪除涝能力、改善城市水质环境的重要措施之一。金坛市城区河网水系较为发达，河浜众多，但由于随意围垦，城区内许多河道已被填堵，失去了大量的调蓄水面积，增加了遭受洪涝灾害的风险，同时也恶化了城区环境。要增强城市防洪除涝能力，就必须对规划范围内主要内河与外河进行整治，在积极疏拓规划区域内对防洪除涝影响较大的主要河道的同时，对部分内河、小河及堤岸进行清障处理，以增强城市防洪除涝调蓄能力。

三是推进河道水面控制管理。要依法划定河道管理和保护范围，严格河道管理范围内各类建设项目、设施审批及监管；规范水土资源利用活动，依法征收有关规费；加强水利工程设施维修、养护，保障水利工程设施完好；建立水域“等效替代”补偿制度，实行“水面率”检查考核机制。

四是推进河道依法管理。要对照《中华人民共和国河道管理条例》、《江苏省水资源管理条例》、《江苏省水利工程管理条例》、《金坛市河道管理实施细则》及相关规划，加强河道的规划控制和建设管理等工作。凡在河道管理范围内新建、扩建、改建的各类工程项目必须经过水行政主管部门先行审查；重大市政建设用地需占用河道的，必须报水行政主管部门审批。对有损河道功能或涉及河道未经水行政主管部门审查而擅自批准的建设项目，一经发现，必须严肃处理；对一些批准的可行项目也要加强跟踪管理，防止随意更改内容。

2.3 加快推进城市防洪除涝现代化管理

如果说工程措施对城市防洪除涝起着决定性作用，那么非工程措施则是使防洪除涝工程充分发挥作用的必要条件和重要补充，包括防洪除涝指挥系统的建设，以及防洪除涝预案、河道水面控制与法规管理等。

一是建立更加完善的防洪除涝指挥决策系统。建设防汛防旱防台控制中心，建立健全预测、预报、预警网络，提高防汛抗旱决策指挥能力，并计划在远期建成现代化洪水预警系统。

二是不断提升防洪除涝应急管理能力。全面落实以行政首长负责制为核心的城市防洪抗灾责任制，强化防洪抢险应急管理，修订和完善防洪除涝预案，加强台风防御、突发性强降雨应急管理，做到遭遇建国以来最大洪水（1991年金坛站6.37 m）时，确保城区防汛设施安全，遇到超历史水位的洪水或超标准洪水时，有相应的对策措施，确保城区各排水片区不破堤、不漫堤；确保城区水、电及重要交通线路通畅和必要生活用品供应；确保重要企事业单位、重点物资仓库及有毒易爆物品仓库安全。

2.4 加快推进建立稳定增长的投入机制

建立稳定增长的财政投入机制，为城市防洪除涝工程建设和管理提供必要的财力支持，是城市防洪保障的重要前提。按照金坛市城市防洪规划建设方案，2020年前，全市城市防洪除涝工程建设投资估算达6亿多元。

一是建立完善以公共财政投入为主的保障机制。金坛市委、市政府《关于加快水利改革发展推进水利现代化建设的实施意见》和《关于水利建设基金征收和使用管理有关问题的通知》明确提出，力争今后十年全社会水利年平均投入比2010年高出1倍，从城市维护建设税中划出不少于15%用于城市防洪排涝工程建设和管理等近10项政策措施。同时，政策要真正落实到位还需制定出台与之相配套的实施细则，进行目标任务分解，明确各级各部门职责，制定严格的考核责任制。

二是建立完善水利投融资机制。搭建水利投融资平台，组建“金坛市水利建设投资发展有限公司”，注册资本1.5亿元，整合现有水利存量资产，向金融机构贷款解决区域治理引排工程建设和水环境整治工程建设资金需求。

三是建立完善社会化投入机制。城市防洪除涝工程为公益性水利设施，在依靠财政资金、补助资金、融资资金的同时，要进一步更新投资理念，拓宽投资思路，改变“一搞建设，只想跟政府要钱；一上项目，就指望上级补助”的观念，建立完善“谁投资，谁受益”、“谁受益，谁投资”的社会化投资、受益方投资机制，多方聚资兴办水利，确保重大防洪工程建设资金落实。