后危机时代的风险管理与海关实践研究

张建国

美国金融学家彼得L.伯恩斯坦在《与天为敌：风险探索传奇》中论述了风险管理的极端重要性，他认为，风险理论与实践的发展甚至超越了人类在科学、技术和社会制度方面的进步。*参见彼得L.伯恩斯坦：《与天为敌：风险探索传奇》，机械工业出版社2010年版。基于风险管理的极端重要性，本文将从风险管理理论的发展演进路径出发，对中国海关风险管理的实践及发展趋势进行探讨。

一、风险管理理论的发展演进

风险管理最初源于避险目的，根据学术界的划分，基本上可以分为两个阶段，即以防范损失为主的传统风险管理阶段和以整体化管理为目标的现代风险管理阶段。2008年全球金融危机爆发后，理论界对金融机构的系统性风险又有了新的认识，大大推进了风险管理理论的发展。

(一)传统风险管理阶段

美国在上世纪30年代即开始倡导风险管理思路，但当时并未引起人们重视。1953年通用公司的一场大火使人们认识到风险管理的重要性，二战以来形成的技术至上的信仰受到挑战，这场大火成为风险管理科学发展的重要契机。1962年AMA*AMA(American Management Association)，美国管理协会。出版了第一本关于风险管理的专著——《风险管理之崛起》，*严复海、党星、颜文虎：《风险管理发展历程和趋势综述》，《管理百科》2007年第2期。极大地推动了风险管理的研究和发展。尤其是概率论和数理统计在研究中的应用，使人们对风险估计有了客观的依据，推动风险理论向实证研究发展，研究逐渐从经验走向科学，逐步体系化、专门化。随着经济、社会和科技的不断发展，人类开始面临种类更多、危害更重的风险，这些压力成为推动风险管理不断发展的催化剂，使其逐渐成为企业管理中一个具有相对独立功能的管理学科，围绕企业经营和发展的核心目标，风险管理和企业的经营管理、战略管理具有同样的重要地位。

在传统风险管理阶段，研究局限在某些单一、局部、孤立的层面上，管理方法缺乏系统性和全局性。在具体实践中，风险管理被分散在部门中，管理目标服从于部门利益，风险工作方针和管理技术随部门工作的不同而不同。风险管理主要是事后管理，以灾害防范为目标，风险管理尚未上升到企业战略层面。

(二)现代风险管理阶段

上世纪90年代以后，随着国际金融和工商业的不断发展，企业面临的经营环境发生了很大的变化，企业面临的风险更加多样化和复杂化。墨西哥金融危机、亚洲金融危机以及巴林银行、爱尔兰联合银行倒闭等金融动荡事件对传统风险管理理论造成重大冲击，特别是后来的美国“9·11”事件和我国的“SARS”事件，使人们认识到损失不再是由单一风险造成的，而是多重风险因素交织形成。在一个企业内部的不同部门或不同业务的风险，可能会因相互叠加而放大，也可能相互抵消而减少，因此风险不能仅从部门或业务角度出发，而要从整体考虑。1998年，理论界首次提出了整体性风险管理理论ERM*ERM(Enterprise-wide Risk Management)，国内学术界一般译为全面风险管理或企业风险管理，本文采用第一种译法。的概念，其核心理念是从企业整体角度，对整个机构内部各个层次的业务单位和业务环节的所有风险进行通盘管理。

1999年《巴塞尔新资本协议》将市场风险和操作风险纳入资本约束范围，体现了全面风险管理的理念。2004年COSO出台了《企业风险管理——整合框架》，其中对全面风险管理的定义是，全面风险管理是一个过程，它由一个企业的董事会、管理当局和其他人员实施，应用于企业战略制定并贯穿于企业的各种经营活动中，目的是识别可能影响企业价值的潜在事项，管理风险于企业风险承受能力之内，并为企业目标的实现提供保障。*COSO：《企业风险管理——整合框架》，东北财经大学出版社2005年版。COSO(The Committee of Sponsoring Organization)全称是全美虚假财务报告委员会下属的发起人委员会，专门研究内部控制问题。

(三)现代风险管理理论的最新发展

2008年全球金融危机的爆发给全球带来了巨额损失，迫使人们开始重新审视风险管理工作，在危机中大量的金融机构破产，尽管这些金融机构中不乏此前曾被认为是资产负债结构合理、风险管理制度健全的机构，但在危机来临仍然无法避免风险发生的厄运。人们由此认识到系统性风险的危害程度要远大于单个企业和产品所造成的风险之和，并开始重视系统性风险的解决策略。

目前理论界对系统性风险的研究主要集中在金融领域，特别是危机爆发以来金融风险对实体经济的影响。学者Stefan Gerlach认为，系统性风险是指导致金融体系重要部分受到经济价值或信心的危害，并随着不确定性上升对实体性经济造成损害的风险。*Stefan Gerlach，Defining and Measuring Systemic Risk，2009，http://www.hof.uni-frankfurt.de/component/option，com_jresearch/Itemid，341/id，105/task，show/view，publication/.Hart和Zingales则认为，系统性风险是指一家机构的倒闭引起系统内其他机构倒闭并对实体经济产生损害的风险。*Oliver Hart and Luigi Zingales，How to Avoid a New Financial Crisis，2009，http://fcic-static.law.stanford.edu/cdn_media/fcic-testimony/2009-1020-Zingales-article.pdf.IMF(国际货币基金组织)、BIS(国际清算银行)和FSB(金融稳定理事会)在向G20提交的《宏观审慎政策工具和框架报告》中认为，系统性风险是指单个或少数几个金融机构的损失导致大范围金融体系崩溃，以及对实体经济产生严重负面效应的可能性。*IMF，BIS，FSB，Macroprudential Policy Tools and Framework Progress Report to G20，2011， http://www.imf.org/external/np/g20/pdf/102711.pdf.

尽管对系统性风险定义各有差异，但其中都包含了它的主要特征：1.外部性。外部性是系统性风险最基本的特征，可以说系统性风险是强加于单个公司或机构的高于其实际价值的成本，具体表现为风险的传染性和风险溢出。2.风险和收益的不对称性。传统风险理论认为，风险和收益是对称的，但系统性风险由于风险的溢出效应导致风险和收益出现不对称。3.宏观性。系统性风险在时间上具有连续性，在空间上具有广泛性，由于外部性导致某个单一因素造成的损害可能会在整个体系中蔓延，形成“多米诺骨牌效应”。

二、风险管理在海关的应用实践

风险管理最初应用于保险领域，之后逐渐推广至金融、实体经济领域，从最初以避险为主的止损目的逐步发展到以实现增加价值为主要目的。在风险管理理论不断丰富发展的过程中，其应用范围也逐步从商业领域拓展到公共事业领域。上世纪80年代，西方国家政府开始引入风险管理理论用于决策和内部控制，带动了公共管理现代化的浪潮。90年代美国、荷兰、澳大利亚等发达国家海关率先开始以风险管理为核心的海关现代化改造。1997年，世界海关组织在修订《京都公约》时正式将风险管理纳入海关监管职能，作为简化和协调海关手续的一项具体措施。1995年全国海关关长会议首次提出要建立中国海关的风险管理制度，2004年在《2004-2010现代海关制度第二步发展战略规划》中明确提出，以建立健全风险管理机制为中心环节，努力建设“耳聪目明”的智能型海关。

(一)风险管理在发达国家海关的实践

随着经济全球化和区域一体化进程的不断推进，社会对贸易便利化的要求越来越强烈，世界海关组织首要解决的突出问题是严密监管与高效运作之间的矛盾。如果海关监管不严、打私不力，势必影响国家经济安全，损害公共利益；反之则物流受阻、效率低下，损害企业正常经营，影响进出口贸易，进而累及国家经济。美国、荷兰、澳大利亚等发达国家海关率先将风险管理的理念、方法和技术引入海关工作领域，以期有效解决这一矛盾。

尽管世界各国海关在风险管理实践各不相同，但它们都有以下共同特点：一是严格的预算约束和明确的工作目标。例如美国海关管理受国会预算约束，风险管理全过程必须从人力资源成本、时间成本和效能等方面综合考虑。明确的工作目标并非“应收尽收、严密监管”等定性要求，而是指在承担一定风险前提下制定的可行工作目标，如总体贸易守法率达到90%，重点企业、产业的贸易守法率达到95%，应征税款率达到99%。*张旭、许健、佟仁城：《美国海关风险管理过程研究及启示》，《工业技术经济》2005年第9期。二是企业守法程度高，海关执法环境良好。由于发达国家市场经济发育充分，诚信机制健全，企业守法程度高，海关与企业更能建立对“守法便利”的共识。以荷兰海关为例，近年来，在客户导向管理理念的指导下，荷兰海关不断调整海关与商界的关系，变被动式联系为主动建立伙伴合作关系。荷兰的企业也意识到便捷通关和打击商业瞒骗对他们有好处，他们也必须承担共同降低风险的责任。*海关总署稽查司：《比利时、荷兰、英国三国海关风险管理和通关监管情况介绍》，《海关政研参考》2007年第15期。三是风险管理理念在海关管理中的全面贯彻。例如管理思想从被动面对风险向主动承担和控制风险转变，既承认海关必须承担一定风险的现实，同时也认为风险是可识别与控制的；管理策略从单纯依靠海关监管提高守法水平向加强执法和促进企业自主守法相结合转变；管理对象从以进出口货物为主转变为以进出口企业为主；管理资源从平均分配向重点集中转变，根据企业守法情况将有限资源运用到高风险领域。四是风险管理技术应用成熟。跨部门、跨行业的信息技术和数据平台为风险管理在海关的应用提供了坚实基础和重要保障。美国海关通过ACS自动商务系统、税收保全机制和两次申报制度等手段实现了执法水平与通关便利化的双提高，日本海关依托强大的NACCS自动货物通关系统实现了对海关通关作业和企业物流信息管理的集约化管理，*高翔：《空运进口货物比较研究》，《物流科技》2009年第6期。新加坡海关则是通过政府控股的“贸易网”实现海关与政府其他部门和商界的信息共享，按照“单一窗口”理念，一次申报完成海关、商检、税务、运输、银行等多项业务，不但提高了口岸通关效率，而且还提高了风险分析的有效性。*孙慧：《中外口岸通关模式的比较研究》，《商业研究》2006年第17期。五是形成高度集中的风险管理组织，机构精简，管理扁平化。美国、荷兰等国海关已基本形成哑铃型组织结构，实行集中式的风险管理思路，如美国海关的风险管理组、荷兰海关的全国海关中央信息中心(DIC)等，由总署层面负责对全国海关信息收集，开展风险战略分析，进行风险布控；口岸海关负责本辖区业务信息收集分析，开展操作性分析，执行风险布控指令。

(二)风险管理在中国海关的实践

改革开放以来，尤其是中国加入世界贸易组织后，对外贸易和人员往来成倍增长，海关面临的工作压力越来越大。据统计，2001年全国进出口总额为5096.5亿美元，2011年迅速增长至36420.6亿美元，*数据来源：海关总署综合统计司网站十年间增长了7.1倍，但海关行使征管职能所需的机构、人员、设备、经费、信息等管理资源却未能实现同步增长，以全国海关关员为例，同期仅增长10 %。因此通过风险管理实现在既定约束条件下监管服务职能的最大化就成为中国海关业务制度改革的必然选择。

以1998年的大通关作业改革为起点，风险管理开始逐渐融入中国海关现代化进程，并带动了海关管理理念、管理模式和管理方法的新一轮更新。总署党组把风险管理正式确立为第二步发展战略的中心环节，试图以此为“牛鼻子”，统领海关各项业务改革，发挥其在战略实施中的核心引导作用，真正实现海关管理的现代化。*海关总署办公厅：《中国现代海关制度规划汇编》，中国海关出版社2007年版。2002年和2005年总署先后制订《建立海关风险管理体系框架方案》、《建立健全风险管理机制总体框架》，并逐步形成了以H2000系统为平台的审单、征税、选查、放行等分离作业机制，各业务领域相继开发了风险管理系统、关税监控分析系统、统计执法评估系统、HL2008廉政预警系统等技术平台，对提高各级海关的管理效能和管理水平起到了积极的促进作用。

2009年海关总署正式启动分类通关改革试点，三年来按照统一部署，有序开展的思路，从出口推广至进口，改革内容不断丰富，范围不断扩大，部分海关还进行了“无纸通关、事后交单”，“无纸通关、单证暂存”等业务试点，取得了积极成效。分类通关改革初步树立了“由企及物”的管理理念，以企业为单元，通过对各项要素进行分析，有效区分货物的高低风险，初步达到了“优化监管质量、提高通关效率、整合资源配置、缓解关员压力”的预期目标。2012年总署党组准确把握海关工作面临的挑战和机遇，以优化海关监管服务为目标，开始通关作业无纸化改革试点，以期进一步提高低风险货物的通关效能，加强对高风险货物的重点监管。*通关作业无纸化课题研究组：《海关通关作业无纸化改革调研论证报告》，2011年。

十年来中国海关不断探索风险管理理论在各项业务中的应用，基本建立了前期介入、现场监管、后续管理三者之间有机联系、协调配合的工作机制，初步形成了以直属海关为关区风险管理工作主导的相对集中模式，使海关管理逐步从“经验管理”走上“科学管理”的轨道。

三、中国海关风险管理工作存在的问题

尽管中国海关运用风险管理理念，通过渐进式业务改革与整合取得了一定经验和成效，但在全面推动和开展风险管理方面的工作进展仍十分缓慢，风险管理水平有待提高。根据建立现代海关制度的第二步发展规划，风险管理应达到：管理智能化水平100%，风险布控率在4%左右，布控有效率达到15%以上，这些指标大多数海关未能实现。*余大乐：《海关现代化视域中的风险管理发展研究——兼论海关大监管体系构建中风险管理的路径展望》，首届海关风险管理研讨会论文集。传统业务管理体制和海关作业模式下存在的条块分割、资源分散、决策分散等症结仍未解决。在风险管理推进的过程中，也出现了一些新情况、新问题。总体而言，我国海关风险管理还处在传统风险管理阶段，结合具体实践，主要存在以下四个问题：

(一)制度性风险未得到有效解决

具体表现在：一是海关的法制架构还不完善，法制工作的基础还亟待夯实，执法依据不足影响法律举证的有效性。如海关工作的行政法规和海关行政规章的规定不够具体、明确，同时相关部门的行政法规却对进出境监管却作出了过于具体的要求，这就把焦点更多地集中到了立法层面。二是海关行政执法时存在对法律法条理解不透、掌握不准，以及执法文书中引用法律法规不准确等问题，导致使用法律发生偏差。三是海关现行制度不健全、不完善，配套制度不齐全，新旧制度脱节，有些制度可行性不高，对执法行为指导性不强，导致海关在执法过程中某些工作无章可循、无据可依。四是为适应新情况、解决新问题，国家政策经常调整变化，不可避免地出现一些政策漏洞，同时部分工作目标过高，与现场执法资源严重不匹配，形成较大的执法风险。

(二)环境风险未得到足够重视

这里的环境既包括海关的执法环境，也包括进出口市场环境。具体表现在：一是传统的海关风险管理缺乏对环境风险的正确认识，长期以来，风险管理重心一直放在海关内部，对因执法环境和市场环境变化引起风险未引起足够重视。二是对中外海关执法环境与市场环境的对比研究不够深入。在学习国外海关先进的风险管理工作成果时，仅仅是简单借鉴，对两者的环境差异性研究不够，造成“淮南为橘，淮北为枳”的局面。三是对管理目标与环境的适配性未进行充分考虑。海关风险管理工作首要考虑的是管理目标是否符合既定的资源(人力、物力、财力)约束条件和环境支持能力，而且资源约束与外部环境之间也存在一定的函数关系，否则目标再完美也只能是空中楼阁。

(三)主观性风险缺乏有效应对

具体表现在：一是海关工作人员法律意识欠缺、法律素质和执法水平不高、工作责任心不强，随意执法或机械执法，有关部门配合衔接不紧密、工作脱节等问题；执行政策的关员看问题的角度不同，导致执法标准不统一，理解出现偏差。二是由于海关现场执法工作的重复性，公务员晋升机制的单一性等因素很容易在关员中形成职业倦怠感，关员学习更新的动力不足，日常工作中存在得过且过的平庸思想，缺乏对工作学习的热情，导致执法水平不高，工作效率低下。三是海关规范津补贴后，海关关员的收入和生活水平在一定程度上受到影响，且现场海关工作需要承担较大的通关效率和责任追究压力，身心负荷较重，容易诱发执法或廉政风险，仅凭教育和有限的监督难以形成有效的道德风险防控体系。

(四)管理的集约化程度有待提高

我国海关风险管理实践工作是在保持体制机制基本稳定的大前提下进行的一种渐进式变革模式。这就决定了目前的海关风险管理与现行业务管理模式的高度重合，具体表现为：一是风险管理职能分散于各个职能部门之中，分散于海关的各业务领域之中，缺乏有效整合。二是风险管理信息来源的单一性。我国海关风险信息的来源是H2000系统的通关数据，与美国、荷兰等海关相比，缺乏一个“跨行业、跨部门，超越海关信息”的风险数据平台，外部风险的识别与处理手段匮乏。三是风险信息处理的分散性。目前我国海关风险信息是以H2000通关系统数据为基础，通过风险管理、关税监控、统计执法评估、廉政预警等各种系统平台分别处理。四是由于风险信息来源的单一性和处理的分散性导致风险管理运作过程还处于分散管理阶段，缺乏整体性和协调性，上面千根线，下面一根针，现场疲于应付，风险管理效果有限。

四、关于我国海关风险管理现代化的思考

(一)提高对风险管理的本源性认识水平

当代世界各国海关的改革与发展，不外乎围绕两大主题而展开，一是贸易便利，二是贸易安全。特别是美国“9·11”事件之后，贸易安全逐步成为全球贸易合作谈判桌上不得不谈论的话题。与西方强国相比，我国外贸竞争力仍不够强，相关改革配套措施尚不到位，口岸管理不够统一和规范，对接世界贸易的国内外安全链条仍然脆弱，受外来经济非安全因素冲击的风险较高。同时中国经济飞速发展，海关业务与日俱增，海关的管理责任日益扩大，而管理资源却相对缺乏，社会各界对海关的期望与要求越来越高，“方便进出、快速通关”的呼声日益高涨，对海关的管理能力提出了极高的要求。

从某种意义上来说，中国海关引入风险管理理念，也是解决目前监管资源约束条件下更好履职的唯一选择。从根本上来说，风险管理的本质是一种方法论，其核心内容就是运用科学手段，在承担一定风险的前提下，合理控制风险，以较小的代价获得较大的收益。而现代风险管理理论告诉我们，成功的风险管理工作必须采取全面风险管理理念，用系统分析的思路和方法解决问题。

(二)科学定位海关风险管理目标

树立正确的海关风险管理观是前提。一是正确认识海关的职责，海关最根本的职责就是推动贸易便利化和实现贸易安全，以及在此基础上所要履行的具有时代特征的各项职能，这也是海关风险管理的目标。二是正确认识海关所处的环境，在充满不确定性的环境中，风险的内容也是充满变化的，风险会随环境变化而变化。三是正确认识海关业务发展与管理的关系，强调海关工作目标(海关战略)、风险管理与业务流程的统一，即构建支持海关战略需要的全面风险管理体系。四是要正确定位海关风险管理工作，即海关全面风险管理是基于未来不确定性对海关现状的管理，是对海关内外部环境的管理，是对海关工作目标的管理。五是要正确体现海关风险管理的全面性和系统性，即风险因素的全面性，风险管理工作参与者的全面性，风险处理方法的系统性和科学性。

(三)准确把握现代风险管理的基本内涵

首先是在对待风险的态度上，现代风险管理不仅要应对、处置风险，更要承担风险，除了关注识别那些需要被转移出去的风险外，还要确定哪些风险要被自担，要自行承担的问题(指管理上无法回避或转移出去的风险)。因此现代风险管理的价值取向在于首先承认管理是有风险的管理，管理是要承担风险的，在此基础上，通过有效的管理去减少和化解风险。准确把握现代风险管理的基本内涵，就要正确区分传统风险管理与现代风险管理思路的差异，从而找到风险管理工作的发展方向，做到有的放矢。根据前述文献整理，笔者对传统风险管理与现代风险管理的主要差异总结如下：

表1　传统风险管理与现代风险管理的差异

(四)海关风险管理现代化的实现路径

海关风险管理现代化的本质是在既有的资源约束条件下，实现履职效应的最大化，从海关管理本质上妥善处理好“严密监管”与“高效运作”，“把好国门”与“做好服务”的辩证统一，促使海关各层级、各部门、各环节分工协作，以目标管理为导向，以系统的观点对政策目标、外部环境、资源配置进行评估，实现管理价值的增值。

一是以海关业务改革为依托，逐步实现风险管理从分散型向集约型的转化。我国海关现行的管理模式和组织机构既有纵向关系，又有条块管理的横向关系，因此基于流程的风险管理呈现出分散型特点。随着海关通关业务改革的不断深入，企业分类管理、通关无纸化作业等改革不断试点并推广，为建立综合海关业务信息平台提供了可能，进而可在此基础上缩短监管链条，实现集约化的专业风险综合分析、评估、处置、资源调配等功能。

二是积极探索海关监管模式的优化，从口岸回归属地。目前海关监管、征税等职能基本集中在口岸，制约了通关效率，风险也不易分散。我国海关应借鉴国外海关成功经验，按照风险分析前置、加强后续管理的思路，切实减轻现场作业压力。成功的管理目标一定是尽可能减少关员对通关作业的干预却又能达到对预期风险的防控要求。

三是提高风险管理信息化建设水平，加快国家层面的进出口数据平台建设。改变目前海关在风险管理中“单打独斗”的局面，尽快建立一种超越海关的跨行业、跨部门的进出口业务信息系统。可以考虑在目前电子口岸的基础上，由国务院相关部门牵头，联合检验检疫、税务、银行、外汇管理、边防、港口、物流等部门建立一个统一的进出口业务平台，实现多部门信息共享。

四是重视风险管理外部环境的改善，有效降低风险。化解海关风险的最佳途径是营造守法、规范的进出口市场，要加强海关与企业之间的信息沟通和海关业务指导，真正建立关企合作伙伴关系。通过差别化管理，鼓励企业守法经营，实现自身利益和社会利益的双赢，从而有效降低海关的监管风险。

五是以目标管理为重点，创新风险管理和评价机制。从海关管理目标出发，系统分析目标、环境与资源的适配性以及执法关员的岗位适应性等内容，主动承担可接受的风险，合理配置资源。同时风险管理评价应有明确的指向，按照风险导向模式开展工作，例如在内部控制中应逐渐摆脱目前合规性测试的方法，按照风险系数的高低对复核内容进行区别对待。

五、结束语

近年来，从海关总署到各直属海关都在不断努力实践，积极探索风险管理在海关管理中的应用水平，特别是分类通关和通关作业无纸化改革的试点，说明风险管理在海关的主要业务环节取得了一定的突破和进展，同时也暴露出一些缺陷与不足。通过正确认识风险管理的本质，科学定位管理目标，准确把握现代风险管理的基本内涵，逐步形成现代化海关风险管理框架，提高海关监管与服务的能力，实现管理目标的增值。