陕西城乡经济一体化协调发展思路

□文/何 雯

（陕西职业技术学院 陕西·西安）

一、推进陕西城乡经济一体化发展的重要意义

改革开放以来，陕西各级部门不断提升理念，狠抓工作落实，陕西经济社会发展迅速，工农关系、城乡关系都发生了巨大的变化，为全面实现小康社会创造了良好的条件。但由于历史条件的制约，特别是长期形成的城乡二元结构没有根本消除，工农关系不协调、城乡关系失衡的局面尚未从根本上改变，制约科学发展的深层次矛盾依然存在，农业基础薄弱，生产力水平低，农民增收困难，农村公共事业发展滞后，城乡面貌反差较大。加之随着工业化、城镇化、市场化步伐的明显加快，农村土地、资金、人才等要素流失的速度也在加快，城乡二元结构矛盾更加突出，这已成为影响陕西国民经济各部门协调健康发展，影响城乡居民和谐共处，影响全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重大阻碍因素。因此，就必须大力推进城乡一体化，进一步打破城乡二元体制，加快形成以工促农、以城带乡的经济发展模式，加快农村经济社会发展，促进城乡基本公共服务均等化，形成城乡良性互动、协调发展的格局。

二、陕西城乡经济一体化面临的突出问题及原因分析

（一）城乡经济结构不合理，产业支撑体系不稳固。经济发展过程是产业结构不断升级的过程，经济发展水平越高，其产业结构层次就越高。城乡良性互动的前提是处理好农业与二三产业的关系、乡村与城市的关系、农民与工人的关系，使工农、城乡、国民经济协调发展。从工农业发展看，2012年陕西生产总值达14，451.18亿元，其中，第一产业增加值1，370.16亿元，增长6%，占生产总值的比重为9.5%；第二产业增加值8，075.42亿元，增长14.9%，占55.9%；第三产业增加值5，005.6亿元，增长 11.5%，占 34.6%。第三产业对陕西经济发展的贡献作用尚未充分发挥，并且与第一、第二产业相比，严重制约了经济的良性增长。因此，需要调整第三产业的发展战略，释放其对经济增长和产业结构调整升级的带动优势。

（二）农村基础设施建设严重滞后。近年来，随着城市化进程的加快，陕西城市基础设施建设进入新的发展高潮。但由于缺乏长期投入机制，城乡基础设施还存在着功能布局不合理、设施共享性差等问题，导致农村多数地区交通、能源、水利、电力、基本农田等基础建设比较滞后。现有农田水利工程大多严重老化，农业科技推广与服务体系不健全，农业生产过度分散化，经营效率低下；交通条件落后，仍有许多行政村和自然村不通公路；不少村民尚未喝上自来水；很多偏远地区的通讯、网络仍不到位；没有建立长效的排污处理措施，环境卫生条件差等。由于基础设施的陈旧和落后，导致农业缺乏可持续发展的能力，严重制约了陕西农村经济的发展，影响了城市向农村拓展以及资金向农村转移的力度，延缓了社会主义新农村建设的推进及城乡的良性互动、协调发展。

（三）制度体系不健全。近年来，虽然政府相继出台了打破城乡壁垒的许多政策措施，但由于制度体系的不健全，城乡两个市场仍不能有机融合。一是城乡分离的户籍制度导致农民丧失享有与城市居民一样的公平择业的机会，农民的就业无法走向社会化；二是就业、教育、养老、医疗、失业、最低生活保障等社会保障制度尚未覆盖农村，严重影响了城市生产要素到农村投资创业、经营农业，以及农村剩余劳动力向城市转移；三是农村土地制度不健全，土地市场化不充分。没有配套的农村集体建设用地流转的法律、政策，造成了集体土地管理相当薄弱，阻碍了农业劳动生产率的提高和农村经济的发展，严重制约了城乡经济一体化进程的实施。

（四）农村缺乏长期的投入机制。改革开放以来，国家财政支农资金占财政支出的比重逐年下降。陕西国民收入分配格局主要流向是城市，城市发展相对较快，再加上农村土地要素、资金要素和人才流向城市，制约了农村经济的发展。据统计，陕西财政收入用于基础设施建设的90%流向城市；金融对“三农”的服务仍有许多不足，银行支工歧农、重工轻农，农村信用社有职无权，功能缺位，统筹城乡发展缺乏强有力的金融支撑体系；城乡建设规划与土地利用规划不协调，城乡基础设施建设和产业发展用地紧缺，供需矛盾突出，已成为影响陕西统筹城乡发展布局和项目建设的最关键因素。

三、推进陕西城乡经济一体化的对策

（一）制定科学的城乡一体化实施保障机制，明确城乡统筹工作推进方向。为加快形成具有陕西特色的城乡一体化发展新格局，实现城乡规划一盘棋，建议以《陕西省城乡规划条例》为指导，各市、区、县乃至镇结合自身地域及产业特点，在广泛征求各涉农部门意见的基础上，合理制定具体规划，使全省每一处建设用地都有科学明确的规划依据，每一个建设项目都纳入规范细致的规划管理，使城乡规划真正成为指导和调控城乡建设与发展的有力手段，为消除束缚城乡融合的障碍，促进公共资源均衡配置、生产要素自由流动、城乡经济社会融合发展奠定基础。

（二）加快农村基础设施建设，促进农村社会事业发展。一要着力改善农村生产生活条件，强化城市与农村设施衔接。进一步加大对农村水、电、气、能、路、通讯设施建设的投入力度。尽快实现硬化路面自然村和村内的全覆盖；加快农村垃圾中转站建设，实现垃圾“村收集、镇运输、区县处理”的密闭化管理；二要发展农村公共事业，着力改善农村办学条件。政府要增加农村教育投入，建设高标准寄宿制学校，加大对农村教师培训力度，提高师资水平；积极倡导城市教师进行支教，改变农村落后的教育理念和方法；提高农村教师待遇，建立教师激励机制；三要提高农村医疗服务水平。市、县各级政府要把培训乡村医生工作摆到重要议事日程，因地制宜制定培训计划，各级卫生行政部门做好检查督促工作，乡村医生必须持证上岗。同时，定期组织乡镇卫生院的医务人员、乡村医生到医科类院校或二级、三级医院进行培训，提高业务水平，缓解农民进城看病难的紧张局面，促进基本公共卫生服务均等化。

（三）加快城乡社会保障制度的统筹衔接，实现社会保障制度的一元化。一要加大户籍制度改革力度，积极探索如何剔除附加在户籍上的劳动、用工、住房、教育等不合理制度的约束，建立起城乡一体的户籍管理制度；进一步健全失业、工伤、生育保险制度，全面建立公民社会保险登记制度，使陕西广大农民早日实现老有所养，学有所教，病有所医，住有所居，劳有所得。积极创造条件，承担起进城农民工子女义务教育的主要责任，建立相应的经费统筹保障机制，打破农村劳动力与城市劳动力在政策、制度上的隔离，让农民自由流动、自主择业，享受与城市职工同等的待遇；积极探索多种形式，加快建立农民工的工伤保险、大病或住院保险、养老保险以及应急性的救助等社会保障制度，并逐步将农民工社会保障纳入城镇社会保障体系之中，以最大限度地减小各种风险给农民工带来的危害，更好地促进城乡劳动者早日实现平等就业。二要加大保障性住房、棚户区改造和农村危房改造力度，切实解决城乡中低收入居民的住房困难。调整商品房供给结构，增加中小套型、中低价位普通商品住房比例及土地供应，稳步扩大住房建设规模，积极培育发展县域城镇房地产业。鼓励有条件的城镇把有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。三要针对城镇就业困难群体和农村贫困户实施再就业援助活动，提供减、免费职业技能培训，通过大力开发公益性岗位和社区就业岗位、鼓励企业吸纳安置等手段，促进就业。四要尽快健全教育保障机制，按城乡协调、城乡结合的原则，把农村教育纳入统一的社会经济和教育发展大系统，实现城乡教育资源均等化和城镇、农村区域内部的教育资源均等化。

（四）加快农村体制机制创新，对统筹城乡一体化提供有力支持。一要加快农村土地制度创新。要明确界定公益性和经营性建设用地，坚决杜绝以公共利益为由低价侵占农民耕地，充分保障农民对土地的基本权利；按照“依法、自愿、有偿”原则，鼓励农民采取出租、入股、质押、抵押、置换等方式，积极稳妥流转土地承包经营权，真正做到土地流转规范化、制度化和契约化。二要加快财政支农制度创新。扎实推进省直管县财政管理体制改革试点，明确划分省、市、县三级财权和事权，尤其要加大对财政困难市、县的转移支付力度，完善各级财政农村小额信贷贴息和风险补偿资金政策，加大对自我供给能力弱、财政运行困难县乡的支持力度，提高基本财力保障水平。三要加快农村金融创新。通过农村信用社和农业发展银行的深化改革，逐步建立以贴息、担保、参股和创业投资为主的多渠道、多方式的适合农村金融需求特点的现代农村金融体系；鼓励大型国有商业银行和股份制商业银行在县域增设分支机构，加快培育村镇银行、农村资金互助社等新型金融组织；鼓励农村金融机构对农民建房、办农家店等提供信贷支持，以促进陕西经济跨越式发展。

［1］徐辑方，尹作敬.城乡经济一体化进程实证研究与战略对策——以山东省济宁市为例［J］.山东省农业管理干部学院学报，2010.6.

［2］余爱云.陕西城乡经济社会一体化发展现状、障碍及对策［J］.西部大开发，2010.7.

［3］金丽馥，余涛.新时期我国农村人力资本现状、问题及改进对策［J］.理论导刊，2011.1.