论法律视域内促进教育公平的策略

华 锋

(河南师范大学 法学院，河南 新乡 453007 )

论法律视域内促进教育公平的策略

华 锋

(河南师范大学 法学院，河南 新乡 453007 )

教育公平问题是法学、经济学等众多学科所关注的问题。 在我国，教育不公平比较明显地体现在两个方面，一是资源分布的不平等，二是机会的差异性。从法律层面上分析教育不公平问题的原因，主要有以下几个方面：我国已经制定的教育法律法规仍存在不完善之处,教职员工法制观念淡漠,缺乏有效的救济机制, 监督机制的缺位和缺失。要促进教育公平,就要完善“软性”法规，明确政府在教育领域的职责，促进教育资源的合理分配;针对教育主体制定“刚性”法律，规制教育主体行为;建立完善利益诉求表达机制和权利救济机制;建立强有力的监督机构，充分发挥监督效能。

法律；教育公平；策略

教育公平问题由来已久，多数学者从制度构建方面来探讨如何解决现实社会中存在的教育不公平问题，却鲜有从法律层面上提出强有力的保障措施来促进教育公平。近年来，我国在不断地强调依法治国，依法治国作为党和国家的一项基本治国方略不仅应当在经济、政治、社会等领域得到具体落实，也应当在教育领域得以深刻贯彻。因此，在解决教育公平问题的策略中，如果没有法律手段，是难以想象的。

一、教育不公的主要表现形式及分析

在我国，教育不公平比较明显地体现在两个方面，一是资源分布的不平等，二是机会的差异性。

(一)我国现有的城乡结构带来的教育投入的不平等

新中国建立以来，我国事实上形成了城乡不同政策的二元结构体系，这样的制度事实上成为教育不公平产生的土壤。城市和农村虽然实行同样的国家政策，但在教育资源的分配上，没有采用同一个标准，不论在“质”上还是在“量”上，都严重地向城市倾斜，乡村几乎留在了被遗忘的角落[1]。在城市内部，也存在教育不公平的问题，从中小学到大学，都被划分为重点和非重点类型，这样的划分带来教育资源配置的不均，久而久之，不同学校之间的差距越来越大。

(二)教育领域的法律法规缺乏“刚性”导致教育机会的不平等

新中国建立以来，我们在教育领域也制定了不少法律法规，对我国教育的发展起到了引导作用。但是，由于法律法规的不完备和我国长期存在的官本位思想，我国政府在教育发展方面也经常使用政府权力和临时性政策，这些政策不经意间冲淡了教育法律法规的执行力，导致教育法律法规“刚性”不足，“柔性”有余。这种人治带有很大的随意性，导致了一些特权阶层的存在，他们支配着教育资源和教育机会，导致教育不公越来越明显。

教育并轨改革后，教育不公集中体现在升学和择校方面。面对升学和择校，普通老百姓只能靠考试分数来决定命运，而享有特权的人就可以轻而易举进入自己选择的学校[2]。

(三)教育不公带来的问题和危害

教育不公带来了比较严重的社会后果，主要表现在以下几个方面：中小学违规收费屡禁不止；“择校热”有增无减，好的学校、好的教育资源被特权阶层玩弄于股掌之间[2]；相对落后的学校为了获得更多的教育资源，不择手段向高层跑政策、跑项目，加剧了腐败问题，同时，不同学校之间为了竞争，互相攻讦，伤害了彼此的感情；为了取得更高的升学率，很多中学无视中央三令五申，竞相补课，学生和老师的负担居高不下；处于最弱势地位的学校，争取不到资源和项目，处于优势地位的学校，资源和项目越来越多，不同学校之间的这种绝对差距不是在缩小，而是在扩大。

二、教育不公法律层面原因的深层次思考

从法律层面上分析教育不公平问题的原因，主要有以下几个方面。

(一)我国已经制定的教育法律法规仍存在不完善之处

新中国建立以来，我国很重视教育的发展，制订了一系列教育法律法规，基本确立了中国特色社会主义的教育法制体系。但是，总体上，我国教育法律法规仍然落后于社会发展的需要，存在很多不完善的地方，一旦出现法律法规没有规定的问题时，就要依靠临时性政策。

第一，地区间教育资源投入和配置缺乏法律规制。目前教育资源的投入和配置主要是依靠政策，却鲜有“刚性”的法律来保障国家和社会提供的教育资源得以公平分配。在发达国家，非常重视教育投资方面的立法，即使财政再紧张，也要保证教育经费的投入，并且优先投向弱势地区和弱势人群。1993年，《中国教育改革和发展纲要》出台，提出的目标让教育界人士为之振奋，纲要指出，到2000年国家财政性教育经费要达到国内生产总值的4%，但事实上，政府投入的教育经费远远不够。究其原因，在于我国教育法律法规的柔软和零散，对政府的教育投入没有约束力，政府不投入也没有关系，缺乏问责机制，对政府责任的缺失也只能望洋兴叹[1]。

第二，规范中小学行政人员和管理人员的规章制度存在漏洞[1]。众所周知，择校热已经热了好多年，至今仍没有得到有效解决，原因何在呢，就在于对行政人员和管理人员缺乏有效的管理和监督，这些人员掌握着资源，想批给谁就批给谁，既不承担经济责任，也不承担行政责任。

第三，我国的《教师法》虽然有关于教师职业道德的规定，但没有约束和纠正机制，即使有教师出现道德方面的问题，也不能进行有效的法律制约[3]。

(二)教职员工法制观念淡漠

我国各类学校开展了丰富多彩的法制教育活动，也取得了一定的成效，但我们注意到，这些活动的主要参加者是学生，教职员工鲜有人参与，即使专门开展的教工普法教育，大多数也因为工作繁忙而流于形式[4]。《教师法》第36条规定，受教育者在入学、就业等方面权利是平等的，但在事实上，不少学校熟视无睹，对班级进行分类，分出快慢班或者重点和非重点班，配备不同的师资力量，这在事实上剥夺了差生的平等受教育的权利。《教师法》第78条规定，禁止学校违规收费，并明确了相应的法律责任，但不少学校仍然我行我素，打着提高升学率、改善学习条件等幌子，巧立名目，收取费用。

(三)缺乏有效的救济机制

教育公平，首先应该保障受教育者表达利益诉求的权利[4]。近年来，教育领域的投诉越来越多，原因在于教育领域的利益诉求没有合理的表达方式和途径，学校和教育主管部门，甚至政府都不能给予合理的解决机制，所以，当受教育者的权利受到侵犯时，缺乏有效的救济渠道来维护权利者的合法权益、惩罚侵权者，并给予受害者以赔偿。

(四)监督机制的缺位和缺失

在我国教育领域，比较普遍地存在教育监督机制的缺位和缺失[5]。我国法治社会建设取得了很大的进步，但在教育领域，人治现象仍然存在，在处理与教育有关的各种社会关系时不是依靠法律，而是依靠某个人或者某些人的意见处理，久而久之，就形成了保护本部门利益的本位主义，就形成了维护一部分人利益的小团体主义。

三、法律视域内促进教育公平的策略选择

《国家中长期教育改革和发展纲要(2010—2020)》提出：“按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规。”党和国家对教育公平指明了方向。具体来说，要从以下几个方面着手。

(一)完善“软性”法规，明确政府在教育领域的职责，促进教育资源的合理分配

第一，制定规范政府在教育投入、教育资源分配等方面的法律法规[6]。保证政府在教育财政投入分配等方面有法可依，有法必依。具体来说，着重抓好以下几个方面：第一，在现在的教育投入体制是以县级财政为主，以中央和省级财政扶持为辅，我国现阶段，中央财政富足而县级财政吃紧，所以可以考虑调整现在的投资体制，改为以中央财政和省级财政为主，以县级财政为辅。第二，改变现行的政府财政转移支付制度，可以考虑在纵向和横向两个方面改革，纵向方面，中央财政可以把东部发达地区的部分节余财力转移支付到西部，加大对西部落后地区的扶持力度；横向方面，可在省与省之间、县与县之间建立动态的财政转移支付模式，形成互相帮助、先进带动后进的良好局面。第三，建立完善细化各种专项财政制度，集中财力解决如办学条件等某一方面的问题，快速解决问题，短期见到效益。第四，政府要考虑各个群体、各个阶层的利益需求，综合考虑，合理平衡。第五，对弱势群体要完善补偿政策并加大补偿力度。

第二，由国家制定统一的国标。尤其是对义务教育，国家要统一制定各项最低控制线，不符合标准的要尽快投入、加大投入，比如生均教育场地面积、生均体育设施、生均图书资料、生均实验器材等，必须达到最低标准[7]。大力推进素质教育改革，铲除应试教育存在的土壤和基础。

(二)针对教育主体制定“刚性”法律，规制教育主体行为

一是参照《教师资格条例》，建立健全学校行政管理人员管理办法，在校长任职的能力素质等方面进行详细明确的规定，提高学校管理队伍的整体素质，保证师生员工的合法权益[8]；二是在违规收费方面，要加大处罚力度，综合使用经济责任、行政责任和刑事责任，彻底遏制“地下收费”，对违反者要严惩不贷；三是缩小教师收入的人为差距。

(三)建立完善利益诉求表达机制和权利救济机制

第一，建立利益诉求表达机制。政府要加强教育决策活动的公开和透明，扩大公民的教育选择权和教育治理的参与权，保证社会个体和群体能及时全面地将其教育诉求反映到教育政策的活动中，从而提高政府在设计教育制度、制定教育政策时的公平性[9]。建立教育行政听证制度、咨询制度以及监督制度等，监督政府公共权力的行使。

第二，在建立健全教育权利的救济机制方面，要考虑以下几个方面。一是申诉制度，当受教育者认为自己的教育权利受到侵犯时，建立全方位的申诉途径。二是建立多元化的教育纠纷化解机制，当发生教育纠纷时，教育主体可以根据个人实际采取协调、仲裁等方式[10]。三是加强并完善司法救济，一旦前述的申诉途径无法解决教育纠纷时，最后可以通过司法程序来解决，让司法程序成为最后的保障，让司法机关对教育权力的监督常规化、制度化。四是在国家赔偿方面增加教育赔偿制度，如果受教育者的教育权利受到侵害，不仅要依法处理相关责任人员，还要对受害者进行相应的赔偿。

(四)建立强有力的监督机构，充分发挥监督效能

教育监督机制的缺失体现在多个方面，有监督主体方面的缺失，有监督规则方面的缺失等，这就导致对部分教育违规现象事前不能进行有效的预防，事后不能进行有效的约束。所以，我们不仅要下大力气建立健全教育法律法规，还要下大力气建立健全教育方面的监督机制。这个监督机制要包含以下几点内容:一要建立代表国家行使教育监督权的监督机构，自上而下各级教育行政部门都要设置这样的机构，形成教育监督体系，在法律法规范围内，制定监督的实体规则和程序规则，独立行使职权，独立开展工作。二要加强外部监督，建立外部周延的监督体系，包括领导问责制、校务公开等，并定期加强监察和审计，表彰先进，惩治违法行为。三要加强内部监督，在学校内部，充分调动师生的积极性和爱校热情，充分发挥党组织、职代会的监督作用。四要加强自我监督，不断加强领导干部自我修养，定期进行工作总结和自我反省[11]。

[1]刘成玉,蔡定昆.教育公平:内涵、标准与实现路径[J].教育与经济，2009(3).

[2]王康.教育公平:走向作为正义制度保障的法律实践[J].内蒙古社会科学(汉文版)，2009(3).

[3]张翠梅，罗伯特·诺齐克之资格正义理论研究[M].北京:科学出版社，2009：83.

[4]德沃金.身披法袍的正义[M].周林刚，翟志勇,译.北京:北京大学出版社，2009：221.

[5]张厚军.朱宏军.教育公正：现社会公正的阶梯[J].国家教育行政学院学报.2006(3).

[6]屈琼斐.社会平等、公正、公平辨析——兼析我国高等教育[J].高教探索.2006(3).

[7]杨颖秀.高中阶段教育公平的缺失及策略思考[J].教育理论与实践，2007(11).

[8]周芬芬.农村中小学布局调整对教育公平的损伤及补偿策略[J].教育理论与实践，2008(7).

[9]柳海民,段丽华.教育公平:教育发展质与量的双重度量——兼论我国的教育公平问题及对策[J].东北师大学报，2002(9).

[10]陈凡.教育公平:现状、原因及对策分析[J].青海社会科学，2004(1).

[11]吴梅兴.当前我国高等教育公平存在的主要问题与对策[J].高教探索，2007(1).

[责任编辑孙景峰]

TheStrategytoPromoteFairnessinEducationWithintheLaw

HUA Feng

(Henan Normal University,Xinxiang 453007，China)

Education equity has been the focus of law and economics and many other disciplinces. The disparity of the distribution of educational resources and the inequality of educational opportunities are two aspects obviously illustrating the inequality of education in China. From the perspective of law, the phenomenon of the inequality of education mainly resides in the following facets:the imperfections of laws and regulations on education formulated in our country, the indifference of faculty members toword laws on education, the lack of efficient relief mechanism and the omission and lack of supervision system. To promote education equity , it is necessary to furthur complete the soft rules on education, make clear governments’ responsibilities in education field and stimulate the reasonable distribution of educational resources. It is also imperative to formulate the hard and fast rules for the subjects of education, regulate their behaviors, establish and furthur complete the mechanism of interest appeal and expression and the system of right relief. Furthur more, the establishment of forceful supervision system is of great importance to sufficiently implement the forceof supervision.

legal;equity in education;strategies

G521

A

1000-2359(2013)06-0174-03

华锋(1981-)，男，河南南阳人，河南师范大学法学院讲师，主要从事教育法学研究。

2013-08-09

河南省政府决策研究招标课题(2012B352)