新型农村社会养老保险基金监管问题研究

□文/李玉英 朱璐华

（河北联合大学 河北·唐山）

2009年9月国务院发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称“指导意见”），决定在全国10%的地区开展新型农村养老保险试点，预计到2020年将在全国普遍实行新型农村养老保险。据统计，截至2011年底，全国有2，273个县实施了新农保，新农保参保人数达21，100.28万人，新型农村社会养老保险基金收入1，070亿元，比上年增长135.9%。其中，个人缴费415亿元，比上年增长84%，基金支出588亿元，比上年增长193.3%，基金累计结存1，199亿元。在新农保试点地区，政府制定了相应措施来加强新农保监管。同时，在实际调研中发现，为了使新农保的各项管理规章制度得到有效执行，各试点县均成立了新农保监督委员会，负责对新农保管理机构工作与各项管理规章制度执行情况进行监督。

一、新农保基金监管存在的问题

整体来看，目前新农保试点中的监管效果良好，但仍然存在以下问题：

1、新农保基金监管的法律体系不健全。目前的新农保基金监管并没有完整、系统的法律体系作为支撑。在新农保的试点中执行的仅是部门规章或其他方面的制度规范，其权威性和稳定性较差，从而致使监管缺乏充足的法律依据，造成新农保基金的安全性受到威胁，将会影响新农保制度的健康发展。

2、以行政监督为核心，融“运动员”和“裁判员”为一身。新农保基金监管制度是以内部监督为约束，行政监督为核心，社会监督为补充的监督模式。这种过分依赖行政手段的监管方式，会由于政府失灵，从而造成行政监管的低效率。各级劳动保障部门既当“运动员”即基金营运，又当“裁判员”即行政监督，缺乏监督的制衡机制，是目前监管体制存在的最大弊端。新农保基金的内部审计监督工作没有落到实处。虽然劳动保障部下发了《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险审计暂行规定》，但是由于受编制的限制，地市一级经办机构基本上都没有专职的内部审计机构，内部审计监督工作大都流于形式，没有发挥出应有的作用。

3、新农保基金的社会监督透明度低。在政府主导的监管体制下，社会保障部门充当委托人、投资者和资产管理者，政企不分，政事不分，没有透明的信息披露，缺乏市场监督。社会监督工作没有正常开展。按照有关规定，各地人民政府都要成立社会保障基金监督委员会，健全社会保障监督体系，依法组织对社会保障政策执行情况和社会保障基金预决算、征缴、支付、调剂、投资运营、管理等情况实施监督。但实际上各地的监委会大都没有正常开展活动。应该向社会披露的相关信息，没有及时披露，无法接受社会监督。作为资产管理者的政府，应当对社保基金运营管理信息充分公开，通过相关规定确定信息公开制度，让普通公民都对基金的使用以及运行情况有所了解，这样才能更好地保障基金参与人和受益人的利益。

4、新农保基金监督系统难以形成合力。行政部门的监督在一定程度上分散无序，不协调。新农保基金的行政监督涉及到多个部门，包括人力资源与社会保障部门、财政部门、审计部门、监察部门等，在基金监督上，缺乏明确分工，时有监督“缺位”、“越位”现象存在，出现监督不协调甚至不配合的现象。各部门从自身利益出发，出现重复检查，缺乏有效沟通造成规章细则难以实施到位。缺乏独立的新农保基金的监督机构，使得内部监督和社会监督的有效性降低。

5、尚未建立风险预警监督机制。风险预警监督是新农保基金监管工作的重要组成部分。由于农村人口的老龄化风险、通货膨胀风险等因素会加大养老金支付风险，如何对未来基金的风险预警显得尤为必要。但是，目前尚未建立一套监测新农保基金运作的风险预警监督指标体系，这也是监管机制中的薄弱环节。

二、完善新农保监管的措施

1、建立多层次的监督机制，实现有效的多方协同监管。政府作为公共权力的代表，具有对新农保基金管理进行监督的职责。理顺新农保基金管理体系，理顺基金管理各主体的关系，并明确各主体在行政事务性管理和运营业务性管理事项中的职权划分。人力资源与社会保障部门作为具体执行监管职能的政府机构，应对各级代理人的行为进行监管，控制逆向选择和道德风险的产生，以确保基金的安全。

2、中介服务机构的监督。新农保基金中介服务机构是指为新农保基金管理提供服务的投资顾问公司、精算咨询公司、律师事务所、会计师事务所等专业机构，它们的主要职责就是对新农保基金管理机构的行为进行合法、合规检查。国际经验显示，依靠审计、会计、精算和信用评级机构等新农保基金中介服务机构及时而客观地提供有关资料，监管机构和参保农民就能比较全面地了解基金的运营情况，并及时采取相应的措施，从而有效防范新农保基金运营过程中的道德风险。在我国，审计、会计、精算和信用评级机构等新农保基金中介服务机构是新农保基金监管体系不可或缺的组成部分，它们是进行非政府监管的主体力量。

3、建立监督检查联席会议机制和公示举报制度。由监察部门牵头，县人力资源与社会保障部门、财政、审计等各职能部门召开监督检查联席会议制度，并形成长期运行机制，定期交流情况，分析问题，帮助基层及业务部门堵塞管理漏洞，建章立制，严肃查处违反制度规定的突出问题。各级新农保机构设立投诉、举报电话并予以公布，接受群众监督；对群众投诉、举报内容进行了详细记录备案，做到及时调查核实并给予尽快答复。同时，对享受待遇人员的生存情况进行跟踪，杜绝养老金虚领、冒领情况的发生。

4、加强立法，为控制委托-代理风险提供法律保障。目前，我国针对新农保的制度规范性文件只有国务院颁布的《指导意见》及各试点地方政府制定的相应实施办法。而《指导意见》对新农保基金的监管只是作了原则性规定，地方政府制定的实施办法多注重操作性的规定，对监管的规定也十分模糊，新农保基金的监管基本还处于无法可依的状态。因此，有必要建立完善的农村社会养老保险基金监管法律体系，可以以《社会保险法》为基础，加快《农村社会养老保险基金监督管理条例》的立法步伐，并制定相关的行政法规和部门规章，构建完善的新农保基金的监管法律体系，从而建立规范的新农保基金监管的法律制度，明确基金监管机构的法律地位和监管职责，确保基金管理运营过程中的安全。

5、建立严格的信息披露制度，提高新农保基金管理透明度。严格的信息披露制度将使基金管理中各级委托人和受托人等获得充分的信息，减少因不完全甚至虚假错误信息而导致的风险和损失。为提高新农保基金管理透明度，应建立严格的新农保基金管理信息披露制度。第一，农村社会养老保险经办机构、托管机构定期向有关监管部门报告农村社会养老保险基金管理情况，披露有关信息，并保证信息的真实性、完整性，使监管者可以随时了解整个基金收支运行情况。农民也可以借助网络，方便快捷地获取个人信息及相关信息；第二，新农保基金运营机构作为经营权的代理人，必须及时向参保农民、委托机构披露有关基金投资运营的成本、效益及其他重大事项。通过信息披露，将新农保基金管理运营置于监管机构和基金持有人的双重监督之下，从而有效防止各级代理人违规操作，损害基金持有人利益。

［1］张茜.新型农村社会养老保险基金管理模式探究［J］.经济研究导刊，2011.5.

［2］刘瑞莲.加强新型农村社会养老保险基金监管的必要性和对策分析［J］.科技情报开发与经济，2009.29.

［3］程淑君，张茜.完善新农保基金监管体系的设想［J］.经济研究导刊，2011.26.

［4］汤晓阳.新农保基金的管理与运作问题探讨［J］.四川大学学报（哲学社会科学版），2010.