义务教育学校布局调整政策转型

● 雷万鹏

当前，城镇“大班额”、农村学校“空壳化”、闲置校产处置、教学点撤并及校车安全等问题引起社会极大关注，上述议题与学校布局调整政策有密切关联。

学校布局调整政策演变

改革开放以来，我国义务教育学校布局调整政策演变大致经历了三个阶段。

分散布局阶段（1978-2000年）。

上世纪80年代以来，在财权下放及“人民教育人民办”的体制下，我国农村义务教育学校形成了“村村办学”的格局。学校分散化布局有利于儿童就近入学，为实现“普九”目标做出了重大贡献。但学校布点过于分散也导致办学成本偏高，教育资源利用率低下。伴随计划生育政策效应逐步显现及人口向城镇地区流动，农村生源总量减少，农村学校“空壳化”现象日趋明显，改变过于分散的学校布局，将学校向城镇地区集中成为学校布局调整政策的必然选择。

“撤点并校”阶段（2001-2011年）。

2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”此后，新一轮布局调整工作在全国范围内铺开，“撤点并校”成为主导模式。统计显示，2001年我国小学数量为491273所，2011年变为241249所，减少幅度为50.9%；2001年我国初中学校数量为65525所，2011年变为 54117所，减少幅度为17.4%。大规模的“撤点并校”引发了学生“上学难、上学远、上学贵”等突出问题，损害了学生及其家庭的利益，违背了布局调整政策初衷。2006年《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》指出要按照“实事求是、稳步推进、方便就学”的原则推进农村撤点并校工作；2010年，教育部《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》指出：学校布局要“避免盲目调整和简单化操作”。不过，上述政策的实施效力主要限于教育系统内部，对地方党政部门缺乏强有力的约束。在降低成本、追求效率的价值观指导下，各地“撤点并校”运动此起彼伏。越来越多的证据显示，“撤点并校”冲动已经偏离了中央政策目标，背离了教育发展的本原。

反“撤点并校”阶段（2012年至今）。

针对“撤点并校”导致的农村义务教育学校大幅减少，学生上学路途变远、交通安全隐患增加，学生家庭经济负担加重及学校撤并过程中程序不规范、决策不民主等问题，2012年《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》特别指出：学校“撤并方案要逐级上报省级人民政府审批。在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停撤并农村义务教育学校。”“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校。多数学生家长反对或听证会多数代表反对，学校撤并后学生上学交通安全得不到保障，并入学校住宿和就餐条件不能满足需要，以及撤并后将造成学校超大规模或‘大班额’问题突出的，均不得强行撤并现有学校或教学点。已经撤并的学校或教学点，确有必要的由当地人民政府进行规划、按程序予以恢复。”《意见》的颁布可以看成是对过去10年“撤点并校”运动的有力矫正，意味着学校布局调整政策的重大转型。

学校布局调整政策转型的依据

在经济转轨和社会转型期间，全面深刻地把握农村家庭的教育需求，是制订学校布局调整政策最重要的依据。循此目标，2009年4月至2010年10月，华中师范大学课题组对山东、浙江、湖北、湖南、山西、青海、内蒙、黑龙江等11个省进行了大规模调研，基本结论如下。

第一，从农村家庭的教育需求看，绝大多数家庭希望孩子能够到县城读书（61.3%），其次是乡镇学校（25.3%），排在最后的是农村学校（13.4%）。如果将县城学校和乡镇学校统称为城镇学校，可以看出，86.6%的家庭希望子女到城镇学校就读。由此可知，农村家庭教育需求的城镇化趋向是十分强烈的。

第二，从家庭所处的地理环境看，不同地理环境家庭的教育需求存在差异：相对而言，平原地区的家庭对城镇学校需求最强烈，88.4%的家庭希望子女就读于城镇学校；山区家庭对“村里的学校”需求高于丘陵地区和平原地区家庭，达到了19.5%。尽管绝大多数家庭希望子女到城镇地区读书，但是仍然有近20%的山区家庭希望子女在农村学校读书。山区地广人稀，儿童上下学在交通方面存在较大风险，农村家庭希望子女在农村学校就读更多出于上学安全方面的考虑。因此，山区保留一定数量的农村学校，有利于山区儿童求学。

第三，不同收入水平家庭的教育需求存在差异。家庭经济收入水平越高，对“县城的学校”的需求越高，对“村里学校”的需求越低。家庭年收入为1万元以下、1-3万元、3万元以上的家庭希望子女就读“村里的学校”的比例分别是17.9%、11%和3.7%。

以上信息表明，农村家庭教育需求具有差异性。一方面，大多数家庭希望子女到城镇地区读书，农村家庭教育需求的城镇化趋向十分显著；另一方面，大约13%左右的农村家庭希望在农村学校就读，这些家庭主要是农村弱势群体。鉴于农村家庭教育需求的差异性和多元化，学校布局调整不可忽略农村弱势群体的需求意愿和抗风险能力而盲目推进教育城镇化。从城镇化发展、社会主义新农村建设和公平正义的价值理念出发，我国义务教育学校布局调整政策必须实现新的转型：从大规模撤并学校向基本稳定学校数量转型，从关注农村家庭教育的“强势需求”向关注“弱势需求”转型，从追求集中化办学向关注农村小规模学校发展转型。重视农村学校的发展价值，以倾斜性政策提高农村学校质量，建立起居住地与求学地相匹配，乡村、乡镇和城区学校各归其位、共同发展的格局是学校布局调整政策转型的必然选择。

学校布局调整政策实施的核心议题

义务教育学校布局调整政策的实施不是在真空中进行的，中国经济快速发展、社会结构急剧转型及城镇化进程的迅速推进，导致一系列相关问题与学校布局调整政策相互重叠与交织，加大了学校布局调整政策研究的复杂性与不确定性。比如：农村留守儿童问题，农民工随迁子女问题、学生营养餐问题、农村代课教师问题、教师绩效工资改革问题等，在落实学校布局调整政策中，以下问题尤其值得关注。

农村小规模学校发展问题。新一轮学校布局调整导致农村教学点等小规模学校被大量撤销或合并。然而越来越多的证据表明，农村小规模学校在我国农村教育中发挥着不可替代的作用，农村小规模学校为农村弱势家庭子女提供了就近入学的机会，确保了教育的底线公平；同时，小规模学校对乡村政治、经济、社会和文化发展起到了重要作用。对小规模学校科学定位，有助于从战略高度关注小规模学校的生存与发展。当前，湖北、江西、新疆等地拟恢复部分教学点，这些做法顺应了民意。但是，在实际操作中，哪些教学点该恢复？恢复教学点应采取什么程序？如何提升教学点质量？这些问题还有待进一步研究和探讨。我认为，恢复农村教学点必须符合各地实情和教育发展规律，不能为恢复而恢复，否则变成另一场“运动”。

农村校车发展问题。学校布局调整政策的实施使得学生的上学距离变得更加遥远，义务教育阶段“就近入学”的原则面临新的挑战。在远距离入学背景下，如何有效保障学生上学安全，减少学生花费在上学路上的时间？农村校车发展问题值得关注。从当前现实看，农村校车发展还存在诸多难题，包括校车需求问题、校车财政保障问题、校车管理问题等。

农村寄宿制学校发展问题。兴办寄宿制学校有助于缓解学生“上学远”的问题，但任何政策都是“双刃剑”。寄宿制学校中儿童身心能否健康发展？寄宿制学校公用经费拨款是否充足？生活教师、保安及后勤人员的编制如何保障？寄宿制学校管理如何提升？上述问题构成了评价学校布局调整政策效果的一面镜子，对上述问题的研究既是关注学校布局调整遗留问题，也是着眼长远，推进农村教育可持续发展的重要议题。

闲置校产处置问题。在学校布局调整过程中，大量被撤并学校的闲置校产，引发了人们极大的关注。从理论上讲，闲置校产处置应当是学校布局规划的重要组成部分，但新一轮学校布局调整因过于追求速度、追求效率，许多地方“先撤后建”的结果导致闲置校产的基线统计、产权归属和资产利用等问题依然模糊不清。如何明晰闲置校产的产权属性，如何有效利用闲置校产以推进教育和公共事业发展？这是一个涉及教育、土地、规划、建设、财政等部门的综合性问题。

布局调整标准与程序问题。探讨义务教育学校布局的标准，思考标准产生的决策程序，这是学校布局调整政策分析和政策研究的重要问题。在新一轮学校布局调整中，决策者更加倚重学校规模效应、教育成本与教育效率。在新的历史时期，摒弃“效率至上”的价值观，建立一个包含公平、质量、均衡、效率等多元目标的学校布局标准是当务之急；同时，在学校撤并或恢复过程中，要更多地尊重老百姓意见，更多地尊重教育规律，更多地考虑儿童健康成长，更多地吸纳民众的参与，以公正的程序保障结果公平，真正让学校布局调整政策促进教育的可持续发展，真正令人民群众满意。