我国政府应对突发性海洋灾害对策研究*

□ 吴岩松 蔡勤禹

(中国海洋大学社会科学部，山东 青岛 266100)

由海洋水体的异常变化所造成的生命和财产损失通常被人们称为海洋灾害。海洋灾害有许多类别，从属性上分，有自然的海洋灾害和人为的海洋灾害，其中自然的海洋灾害又包括海洋气象灾害、海洋地质灾害、海洋水文灾害和海洋生态灾害等多种灾害。一般来讲，人们习惯把由自然原因引起的海洋灾害称为自然海洋灾害，而把主要由人为因素造成的灾害称为人为海洋灾害。例如，风暴潮、巨浪、海冰、海啸、异常海况、海岸侵蚀、海水入侵、海平面上升和厄尔尼诺等所导致的灾害就是自然海洋灾害;海洋污染、海上溢油等所导致的灾害就是人为海洋灾害。还有一种“赤潮”灾害，本来具有自然属性，但近年来由于海洋污染严重，致使赤潮频繁发生，因此使赤潮具有非常明显的人为灾害属性。[1]海洋灾害还可以按照发生时间的缓急分为突发性海洋灾害和缓发性海洋灾害，如风暴潮、台风、海啸、赤潮、海冰、海雾和海浪等就属于突发性的;而海平面上升、海岸侵蚀、咸潮入侵、海水入侵和海洋环境污染等则是缓发性海洋灾害。突发性海洋灾害与缓发性海洋灾害并不是完全分离，毫无关系的。有时它们会同时发生、互相影响，从而表现为属性更加复杂、危害程度更加剧烈的海洋灾害。近年来，随着我国沿海经济的迅速发展，突发性海洋灾害给我国人民、经济、社会所造成的损失越来越大，因此，我们必须加大力度防治海洋灾害问题特别是突发性海洋灾害问题。

一 我国政府应对突发性海洋灾害的现状

我国突发性海洋灾害频发，由此也给我国经济社会带来很大损失，因此自从新中国成立以来，我国政府就着力加强应对突发性海洋灾害的工作部署，加大预防治理力度。从中央到地方政府及部门都十分重视海洋的防灾减灾工作，不仅做了大量工作，而且取得了巨大的成绩。我国政府应对突发性海洋灾害主要涉及突发性海洋灾害的预防、处置以及灾后救济等方面。

首先，在突发性海洋灾害的监测方面，自从建国后这些年的发展，我国建立了较为健全的海洋灾害监测系统，能够做到对突发性海洋灾害的及时、较为准确的监测。我国的海洋灾害监测系统主要包括船舶观测(国际、国内)、沿海海洋站、近海验潮站和近海浮标等。建国以后，我国大陆沿海已有65个海洋站和200多个验潮站，在突发性海洋灾害监测方面有了较大发展。

其次，在突发性海洋灾害的预报预警方面，经过多年的努力，我国也取得了较大成就。我国以国家海洋环境预报中心为依托，已经建立了广州、上海、青岛等多个海洋预报区台和海南(海口)、广西(北海)、福建(厦门)、辽宁(大连)等海洋预报台，组成了我国的海洋灾害预报网。[2]对突发性海洋灾害的预报范围也已经从最初的只是近海扩大到太平洋、印度洋、大西洋甚至南极大陆。并从1986年7月1日开始，每天通过中央电视台和中央人民广播电台播放中国周围海域24小时的海洋灾害预报。同时还通过电传、电报、电话、有线传真等多种方式向国内外用户提供上述海区和世界其他大洋的专项海洋灾害的预报服务。近年来，凡是出现风暴潮和台风袭击我国大陆近海的情况，我们都可通过预报台及时监测到，进而及时地向国家以及沿海省、市、自治区政府及其海洋灾害防治部门、海军以及沿海渔业部门发布关于海洋灾害的紧急警报，从而大大地减轻了海洋灾害造成的损失。

此外，我国各级政府还投入了巨大的财力、人力、物力，大力开展基础性工程防御设施的建设工作，如在沿海地区兴建了总长度为1．2万多公里的防潮海堤、海塘和海挡等，这些基础性工程设施的建设对于防御海洋灾害并减少海洋灾害造成的损失起了重大作用。另外，我国政府在防治突发性海洋灾害的法规建设、组织指挥体系建设等非工程性建设方面也做出多方面的努力，目前我国已经形成了比较完善的海洋防灾减灾工作的体系和机制。由于现今我国各级政府始终把减轻各类海洋灾害所造成的损失当作一件大事，像过去那种一次海洋灾害死亡数万人的情况已不再发生，海洋灾害人员伤亡已经大大降低。

尽管如此，我国政府在应对突发性海洋灾害方面仍存在着一些不足之处，主要表现在:海洋观测以及灾害预警能力依然薄弱，用于海洋防灾减灾的资金不足，防御设施的质量和标准仍需提高，法规体系有待进一步健全，对公众的教育和宣传力度不够，海洋灾害应急响应机制亟需完善等。

二 我国政府应对突发性海洋灾害存在的问题

尽管多年来我国政府在应对突发性海洋灾害这一问题上做了大量工作，也取得了一定的成绩，但是，从总体上看，我国海洋减灾的各方面建设还不能适应海洋减灾工作的要求，如不仅没有把海洋灾害的人员伤亡降到最低，并且海洋灾害的风险反而加大，海洋灾害所造成的经济损失仍呈增长趋势等。我国政府在应对突发性海洋灾害方面仍然存在许多问题，主要表现为:

(一)海洋灾害的监测和预报预警系统仍不完善

近年来，随着我国对突发性海洋灾害的日益重视，我国各级海洋部门积极响应政府的号召，不断加强海洋灾害的预防预警工作，同时强化突发性海洋灾害的应急管理工作，在我国形成了较为健全的海洋防灾减灾体系，使突发性海洋灾害造成的人员和财产损失都大大降低。但是，我们不能盲目乐观，还必须认识到，就我国政府目前应对突发性海洋灾害的现状来讲，不仅和国外相比，存在很大差距;仅就我国地方和中央进行对比，地方各级海洋部门就与中央有很大差距，如各地方海洋部门对突发性海洋灾害的监测和预警预报能力较为薄弱，不仅监测不及时，而且精确性不够，特别是还无法进行对于一些新型海洋灾害的预报预警。这些尚不能符合我国沿海防灾减灾和经济发展的需要，因此，我国仍需不断完善突发性海洋灾害的防范体系。

(二)海洋灾害管理法律体系不健全，仍存在人为造成灾害的可能

虽然近几年来，我国已经逐步开展关于海洋灾害管理的立法工作，但是迄今为止，在我国并没有一部关于海洋灾害管理的法律形成，关于海洋灾害管理的法律法规只是简单地分散在其它各种关于环境保护、突发事件应对等法律、法规和条例之中。自新中国成立以来，我国先后颁布实施与减灾有关的法律法规30多部。其中，《水土保持法》《防洪法》《海域使用管理法》和《海洋环境保护法》等法律的陆续颁布，体现了我国政府对防治海洋灾害工作的重视，也不可否认，这对我国海洋防灾减灾工作的进行起到了一定程度上的指导作用。但如果总结一下我国应对突发性海洋灾害工作实践的经验教训，同时与国外的法律体系进行比较，就会发现我国海洋灾害管理法律法规体系仍不健全:一是法律体系中缺乏综合指导防灾减灾的基本法。二是由于不同部门制定法律法规的背景不同，导致法律法规相互分割，甚至相互矛盾，在执行上不能协调。三是防灾减灾领域的法律不全面，许多问题无法可依，只能辅之以行政手段。此外，由于我国关于海洋管理方面的法律不健全，随着对海洋资源的开发利用日益频繁，总有少数法制观念薄弱的人，无序、无度的开发海洋资源，加之有关部门不严格执法，人为地加剧了海洋灾害的危害程度。

(三)突发性海洋灾害防御工程建设质量尚未达到标准

由于我国自古以来，主要在陆地上发展，我国自古以来在很多方面都是以陆地为主，重陆轻海。由此导致了我国对防御陆地上各种灾害的基础设施建设极为重视，却忽视了沿海防御工程建设的质量监督，致使很多沿海防御工程质量差、无法达到防御海洋灾害的要求。其中最典型的就是，在我国沿海能防御50年一遇以上风暴潮的海堤就很少，而防御海啸等特大海洋灾害的工程建设更是严重缺乏。另外，很多政府部门单纯为了追求经济利益，为了增加GDP，并未考察本地区的实际情况，因地制宜，而是盲目进行沿海防御工程建设，从而导致工程的质量不高。这种现象的出现的原因之一就是我国政府把更多的精力投入到“抗灾”、“救灾”上而缺少在“防灾减灾”方面的投入。

(四)我国政府应对突发性海洋灾害投入不足

虽然近年来我国政府不断加大在应对突发性海洋灾害上的投入力度，但与国外相比，我国政府在这一方面的投入明显欠缺。我国政府在这方面的投入不足主要表现在我国应对海洋灾害的资金来源渠道单一，仅仅是政府和国家各部门，而很少有社会各种力量的参与，因此导致了资金较为贫乏。资金投入是应对突发性海洋灾害的物质基础，资金投入不足进而会引发了一系列问题，如防御突发性海洋灾害的专业化水平和国际化水平不高、部门之间协调性不够以及应急救灾系统不完善等等。

(五)我国政府对公民进行海洋防灾意识的宣传力度不足

我国近年来大力发展海洋经济，海洋经济也的确给我国经济社会发展带来了巨大利益，因此，很多人就只看到了海洋为我们带来利益这一方面，而减少了对海洋灾害的危机意识。因此，政府就应在海洋防灾意识的宣传方面发挥其应有的作用。但是，由于我国长期“重陆轻海”，我国政府对海洋灾害的管理起步较晚，长期以来海洋灾害管理仅仅作为政府部门处理突发事件中的延伸，政府并没有在宣传中发挥较强作用。此外，我国对公众海洋灾害风险意识的教育不足，还没有把防灾应急教育纳入教学体系中。由此导致我们公民社会警觉性较差，缺乏自救、救护的防灾意识和能力，对可能发生的各种海洋灾害，缺乏了解、防范和自我保护能力。特别是沿海地区的一些渔民，为了追求经济利益，往往凭借自己的主观判断，不顾各种灾害预报，私自出海，这样更会加重海洋灾害造成的损失。而在日本和美国，人们对海洋灾害的防灾减灾意识强，政府也会经常组织民众开展一系列演习，这是我国政府所做得不足之处。

三 我国政府应对突发性海洋灾害的对策

我国是突发性海洋灾害频发的国家，近年来突发性海洋灾害给我国经济和人民带来的损失呈上升趋势，而政府在我国灾害治理中仍处于重要地位，并且我国政府在应对突发性海洋灾害方面还存在种种问题，因此，探讨政府应对突发性海洋灾害的对策具有重要意义。

应对突发性海洋灾害，首先需要政府加强对海洋防灾减灾工作的重视，要充分发挥其在海洋防灾减灾工作中的领导作用，切实贯彻“以防为主”的方针，把海洋防灾减灾工作列入经济和社会发展规划，有计划有步骤地对海洋防灾减灾的工程建设作相应的投入，要彻底改变传统上资金投入多用在“抗”、“救”灾工作中的被动局面。[3]具体要做好以下几方面的工作:

(一)加强对突发性海洋灾害的研究和预报，完善突发性海洋灾害预警系统

同防御任何自然灾害一样，突发性海洋灾害的防御和减轻，也离不开监测和预报预警系统的完善和健全。及时准确的海洋灾害预报，在防灾、减灾工作中作用重大，而及时准确地发布预报与先进的监测手段、预报方法及通讯系统是不可分割的。我国目前还要进一步增加对海洋环境预报方面的投入，要加强和完善与海洋预报准确性直接相关的海洋台站观测和浮标观测系统，加强我国沿海区域海洋预报台和各地方海洋预报台的建设，优化海洋预报的通讯设施，适当延长海洋预报的对外广播时间并根据当地的需要增加广播次数，同时要使部门间的信息自由流通，在我国逐步形成一个国家、地方、部门间共享的监测信息网络。进一步健全和改进海洋监测网、海洋环境监测数据传输网、海洋信息服务平台、海洋环境预警报系统等，通过这些网络及时掌握海洋灾害发生和发展的动态信息，以保证快速做出预警预报，以便及时做出防灾减灾的决策，从而减少灾害所造成的损失。

(二)加强海洋生态建设，科学合理地开发利用海洋资源

随着我国海洋经济的发展，人们对海洋的认识日益加深，人们越来越认识到海洋是人类生存不可缺少的条件之一。自从“向海洋进军”的口号提出后，人们对海洋资源的开发利用活动日益深入，也愈加科学。但是，总有少数人缺乏忧患意识和法制观念，在开发利用海洋的过程中，只顾自身利益，不顾给海洋带来的严重后果。同时，加上目前我国政府各部门存在有法不依、执法不严的情况，对破坏海洋资源行为的惩罚力度不够，造成了我国海洋污染日益加剧和海洋资源的不断匮乏。近年来我国突发性海洋灾害频发的状况已经表明，人们的“无序”、“无度”的海洋倾废和开发行为，已经人为地加剧了海洋自然灾害的发生及其所带来的危害程度。因此，我国政府在这方面不能再“无所作为”，必须完善海洋综合管理的法制体系、加大对违法行为的惩治力度，从而努力保护好海洋生态环境，为海洋生态建设提供强有力的制度保障。各级政府应该认识到想要保护近海海洋环境、减少海洋灾害带来的经济损失，就必须加大治理海洋污染的工作力度，增强开发利用海洋资源的科学性。同时，各级政府要加强对海洋生态的监控工作，严格对用海项目的环境影响、评价以及倾废管理，严把海洋环境影响评价关，严格执法，减少人为海洋灾害的发生。另外，还可以通过组织一些活动，提高人们的海洋意识。例如，江苏省就曾于2008年7月18日，借助全国海洋宣传日这个时机，以“关爱海洋，振兴海洋”为主题开展了一系列宣传活动，以增强全社会的海洋意识，为科学开发海洋营造良好的氛围。

(三)加强海洋防灾减灾的工程建设

1、加强海岸带防护工程建设，提高防灾标准海堤建设。

要增加对海岸带防护工程建设的投入，提高沿海防护工程的防御能力。在进行沿海防护工程建设时，要进行实地考察，因地制宜。例如，要在对风暴潮比较敏感的海岸地区着力修建防灾减灾工程，并相应地提高这些地方的海堤建设要求;对受海洋灾害影响特别严重的沿海地区的海堤、防潮闸和排涝闸等进行加固，使其达到防御突发性海洋灾害的要求;根据沿岸经济社会发展及自然环境变化情况，开工建设部分岸段防护海堤和防潮闸工程。[4]此外，要加强对涉海项目工程的管理体制，对涉海工程建设项目进行预审和风险评估。在对涉海工程建设项目进行可行性研究的阶段，必须按规定程序上报海洋行政主管部门预审，不符合海洋防灾减灾规划有关规定的建设项目不能通过预审;此外，各类项目上报预审之前，必须进行涉海工程项目的风险分析及评估。

2、加强沿海防护林体系建设。

防护林建设在我国并不陌生，防护林在陆地上具有防风护沙作用，在防治突发性海洋灾害方面，沿海防护林同样发挥着不可忽视的作用。沿海防护林体系对于抵御突发性海洋灾害可以起到“绿色屏障”的作用。由于近年来我国突发性海洋灾害发生频率越来越高，因此，我国必须增强对突发性海洋灾害的防御能力，其首要任务就是构筑我国沿海防护林体系。因此，应根据沿海不同地区的气候及地理条件，因地制宜，种植适合本地区的防护林，从而形成沿海防护林体系，成为抵御突发性海洋灾害的绿色生态屏障。同时可以在沿海主干道建设特色防护林，使其不仅具备防御海洋灾害的能力，有效抵御风浪的袭击，而且能够成为城市的特色景观，发挥其绿化城市的作用。

此外，政府必须注重各种工程防御设施建设的质量和标准，严格对工程防御设施的评估监察制度。

(四)加大海洋防灾减灾的投入力度

首先，各级人民政府要根据海洋防灾减灾工作的需要和自身的财力基础，加大对海洋防灾减灾的投入力度，并按照有关规定将这方面的投入纳入各级财政预算之中，还要广泛动员社会力量，多渠道筹集防灾减灾资金，呼吁社会捐助，保证海洋防灾减灾的充足的资金投入。

其次，要加大对突发性海洋灾害应急救灾系统的投入。突发性海洋灾害的发生在时间性上具有突发性的特点，其造成的危害也是即时的，因此，要减轻突发性海洋灾害的损失，必须努力建立完善的突发性海洋灾害应急救灾系统。政府要在突发性海洋灾害易发的沿海地区建立一套行之有效的灾害应急备灾救灾管理体制，负责救灾设备物资备置、人口疏散、物资转移、快速救援行动等工作，从而使突发性海洋灾害发生时能及时采取有效的救援，而改变我国由于在这方面工作力度不够，导致在灾害突然来临之时措手不及，增大了人员伤亡和经济损失的状况。

再次，要加大在防灾减灾方面的科技投入，开展国际交流与合作。当前的海洋科技减灾工作应着重这样几个方面:综合应用“3S”技术，即RS(遥感遥测)、GIS(地理信息系统)、GPS(全球定位系统);加强对灾害性海洋要素以及相关要素变异的物理机制的基础研究;研制高精度的灾害性海洋要素预测模式;加强海上及海岸带防灾工程学的研究;加强沿海带灾害经济学的研究等。[5]此外，因海水无国界之分，自然海洋灾害也无国界之别。为了有效地减轻海洋灾害，我们不能只是单纯的依靠国内的力量，也必须注重开展国际间、地区间的交流与合作。我们既要向发达国家学习海洋防灾减灾方面的先进的的管理经验和技术，又要注重同周边国家在防治突发性海洋灾害方面的合作与交流关系。此外，我国还要在理论方面加强对海洋环境科学的研究，从我国对于减轻突发性海洋灾害的迫切性出发，研究突发性海洋灾害的规律及其成因;研究海洋灾害社会经济学、突发性海洋灾害后评估分析方法;积极开发利用有效的海洋环境预报方法;加强海洋环境科学研究人才的培养等等。

最后，要加强突发性海洋灾害应急组织指挥体系建设和海洋防灾减灾队伍建设。我国政府应该从我国突发性海洋灾害防灾减灾工作的实际出发，建设一支适应防治突发性海洋灾害工作需要的队伍。在充分发挥解放军、武警、公安消防部队、民兵预备役在防灾减灾中的骨干作用的同时，培育和发展社会公益组织和志愿者团体，逐步建立起以机动救援队为主、社会各专业力量和志愿者积极参加的海洋灾害抢险救援队伍。[6]

(五)加强防灾宣传教育和培训，增强人们的防灾减灾意识

我国是海洋灾害频发的国家，海洋灾害尤其是突发性海洋灾害已给我国造成很大损失。

造成如此严重的灾害损失，与广大人民群众的防灾意识淡薄有很大的关系。我国民众对突发性海洋灾害应急措施的了解十分有限，有的人甚至根本不了解，这主要原因在于教育和宣传的力度不够，政府对这方面的宣传教育工作不够重视。一般公众对海洋灾害知识的了解主要是通过大众传媒，例如电视、报纸、广播等几种较为单一的手段，但这些媒体都有自身局限性，因此在其介绍内容、范围和力度等方面都无法达到防灾减灾的需要，有很大的局限性。由此可见，现在我们在防灾、减灾安全教育和宣传方面所做的还远远不够，因此，政府必须注重对民众的宣传教育和培训，增强人们的防灾减灾意识。

这种教育要通过公共新闻媒介、学校教科书、民间组织活动等多种渠道，采取多种形式进行，这都需要政府的大力支持和引导。政府要通过宣传教育让社会公众了解海洋灾害的危害性、认识到开发利用海洋的风险性以及保护海洋生态环境的重要性，使这种防范海洋灾害的意识融入到广大社会公众的各种开发行为和规划中去。政府要充分发挥新闻媒体在防灾减灾知识宣传中的作用，引导公众参与到各种各样的海洋防灾减灾活动中来。此外，政府要鼓励并支持海洋灾害频发的沿海地区之中有条件的社区、街道、单位进行突发性海洋灾害抢险救灾演习、演练等，提高群众防灾、避险、自救、互救的基本技能;还要加强对海洋防灾减灾专业人员业务技术技能的培训，并定期进行演练、演习，对海洋灾害管理人员要定期进行防灾减灾综合培训，提高管理水平。

总之，我国作为海洋灾害频发的国家，而且面临的海洋灾害引起的损失越来越大，我国政府必须重视对海洋灾害尤其是突发性海洋灾害的应对，以减少突发性海洋灾害给我国经济社会造成的重大损失。

[1]宋学家．当前的中国海洋灾害及减灾对策[J]．中国软科学，1999，(5)．

[2]许富祥．海洋灾害特征及防御对策[J]．中国科技月报，1998，(3)．

[3]宋学家．当前的中国海洋灾害及减灾对策[J]．中国软科学，1999，(5)．

[4]袁本坤．山东省海洋灾害特征分析及防御对策探讨[J]．防灾科技学院学报，2012，(1)．

[5]宋学家．当前的中国海洋灾害及减灾对策[J]．中国软科学，1999，(5)．

[6]袁本坤，曹丛华．青岛市海洋灾害及其防御对策研究[J]．海洋开发与管理，2012，(11)．