论税源管理专业化下的纳税服务定位和优化*

□ 曹树武 曹锦阳

(1、河南省信阳市国家税务局，河南 信阳 464000; 2、中南财经政法大学武汉学院，湖北 武汉 430079)

税源管理专业化是税务部门遵照税收法律法规，依托信息管税手段，运用风险管理理念，以实施分类、分环节的专业分工与协作机制为保障，强化分析监控，实现提高税源管理质量和纳税遵从度的管理模式。实施税源管理专业化是提高执法水平降低税收执法风险的重要手段，同时也是提高纳税人遵从度，降低纳税人纳税风险的重要手段。一件涉税事宜同时涉及管理和服务两方面问题，从税务部门内部分工而言，税收管理职责多归属管理部门，办税服务厅主要承担纳税服务职责。税源管理专业化条件下，纳税服务职能面临重新定位，理清优化纳税服务若干原则，适应税源管理专业化发展要求，提升纳税服务效能。

一 税源管理专业化条件下纳税服务职能的定位和对纳税服务的需求

税源管理专业化的主体是税务机关，依据是税收法律法规，对象是税源，目标是提高税源管理质量和纳税遵从度，机制保障是分类分环节的专业化分工与协作机制，手段是依托涉税信息强化分析监控。专业化的本质就是给予税源实施的管理模式。

(一)分析监控对纳税服务的需求

税源管理专业化是以税源管理风险的识别和确认以及对应的风险防范和消除的过程，其目标是降低税收执法风险，提高纳税遵从度。从风险管理角度看，风险分析监控贯穿税源管理专业化过程，风险分析监控首先要进行税源管理风险的识别和确认，通过税源管理专业分工和协作实现税源管理风险的防范和消除。分析监控对纳税服务提出的风险需求是从权利和义务对等角度而言，其前提条件是管理职权和管理职责划分，税收管理职权和税收执法风险是一一对应的，赋予管理权的同时赋予管理的职责，对纳税服务而言，同样强调服务职能的同时赋予服务职责。

(二)信息管税对纳税服务的需求

信息管税是税源管理专业化的基本要素之一，信息化实现需要理论支撑、技术支持和规范保障三个方面的条件。理论化是信息化的前提，是确定数据是否有用的衡量标志，技术支持是快速有效实现分析监控信息的提取和分析整理，规范保障是对涉税数据的分类管理，以及实现信息管税的机制和办法。信息化的对象是分类税源信息和其中反映的税源管理质量。信息化过程中的涉税数据管理，对提高纳税服务效能，提高数据质量提出了新的管理要求。

(三)专业化分工对纳税服务的需求

税源管理专业化的分工侧重四个环节，税源分析监控管理、日常税源管理、纳税评估和税务稽查。税源管理专业化，强调的是税收执法服务，税收执法服务职责来源于国家。就目前纳税服务涉及主要业务而言，服务职责可以划分为三部分，一是纳税人申报过程中的相关业务，如涉税申报以及附报相关资料;二是经济发展中的涉税业务，如发票发售;三是纳税人遵从管理对应的业务，比如申报管理中的处罚等。相对税源管理专业化而言，税务部门的服务职能划分为三类，服务于国家的执法服务、服务于经济发展的涉税服务、服务纳税人的办税服务，分别对应三个原则:依法治税原则、税收中性原则和优化服务切实降低纳税人办税负担原则。从税源管理专业化分工来看，税务部门在执法服务、涉税业务服务和办税服务中需重新定位纳税服务职责，适应税源管理专业化的分工需求。

(四)专业化协作对纳税服务的需求

从实质而言，税务部门一项执法行为同时也是执法服务的行为，管理和服务统一于一项涉税行为中。税源管理专业化是专业化分工基础上的协作，从流程管理、环节管理和动态管理而言，纳税服务部门承担着税源管理专业化的部分职责，如纳税申报、发票管理、以及相关税收或罚款的收取，这些职责从属于管理职责。就专业化协作而言，管理与服务之间的关系是服务服从于管理，强化纳税服务，必须以服从服务于经济发展、坚持执法服务的基础上，切实降低纳税人办税负担，达到优化纳税服务的成效。这是专业化协作对纳税服务提出的协作需求。

(五)管理监督对纳税服务的需求

管理监督是税源管理专业化的一个重要因素，在对风险识别和防范以及消除的流程进行管理监督，同时对税源分析监控、日常税源管理、纳税评估和税务稽查进行管理监督，确保各管理环节协调互动、强调横向协调、纵向互动，实施管理监督在评价的基础上，逐步实现税源管理专业化。管理监督对办税服务职能的需求，划分税源管理专业化的管理职权和职责，纳税服务职权和职责，实现税源管理和办税服务的对接，核心是理清执法服务、涉税服务、办税服务的关系，强调税源管理内容在纳税服务部门的实施与纳税服务职责的对接。这是专业化管理对纳税服务提出管理监督需求。

因此，对纳税人而言，税务部门提供的办税服务应当以简便、快捷、和谐为原则，税源管理专业化以专业化分工和协作为核心，规范执法和服务职责，强化协作。综合分析税源管理专业化条件下税务部门的纳税服务职能:1、服务经济发展过程的涉税服务，对应服务理念是“始于纳税人需求”，强调税务部门涉税服务办理的简便快捷;2、纳税人办税服务，对应服务理念是“基于纳税人满意”，强调的是税企和谐;3、税源管理专业化的相关职能服务，对应服务理念是“终于纳税人遵从”，强调税务部门规范执法管理和服务的目标。结合税源管理专业化模式，按照职权和职责对应原则，依据内控机制，新时期纳税服务职能定位是税务部门的实现执法服务与纳税服务的有效融合的综合纳税服务。

二 当前优化纳税服务面临的主要问题和优化中的误区

(一)征纳主体双方权责划分界定存在理解偏差

税收主体涉及征税主体和纳税主体，二者适用税收法律法规是同一的，虽然二者在权利和义务划分是不对等的，但征税主体和纳税主体的权利和义务共同指向是同一的。由于涉税事宜在纳税人和税务部门划分、税务部门内部管理与服务部门的划分存在理解偏差，导致涉税事宜在税务内部办理过程中，容易造成“九龙治水”现象。人人有权、人人有责、划分不清晰是导致若干涉税事宜推委扯皮、服务效率低下的主要原因。一是当前征纳主体双方的法律地位平等意识不强，权责划分存在理解偏差，导致越权与不作为现象兼存。税务部门部分人员思想中还存在过多的管理思想、保姆思想，不信任纳税人的办税能力和诚信水平，对纳税人进行过度防范，养成纳税人强烈的依靠思想，弱化了纳税人的自我负责意识。二是涉税事宜在纳税人与税务部门之间权责划分界定理解存在偏差，导致税务部门过分强调内部管理与服务，淡化了纳税人的义务和职责。如纳税申报不实是纳税人的责任还是税务部门的责任?税务部门有责任又该由哪个部门承担?三是纳税服务部门特别是基层办税服务厅作为涉税业务的主要窗口，是税收主体划分权责的主要窗口，诸多相关业务在后台办理(管理和服务部门)，纳税遵从的责任在税务部门内部和纳税人之间界定也存在理解偏差。

(二)税务部门优化纳税服务理念转变不到位

现在纳税服务理念是“始于纳税人需求，基于纳税人满意，终于纳税人遵从”，推进这一理念的深化始终是做好纳税服务工作的前提和保障。近年来，国税部门结合实际情况，围绕“征纳双方法律地位平等”这一服务前提理念，丰富了理念内涵，确立了“全员、全程服务”、“纳税人至上”等系列理念。实际工作中纳税服务没能牢固树立征纳双方法律地位平等、纳税人合理诉求应予满足的理念，多从维护自身职权职责的管理角度出发，制约了服务理念的落实;部分服务措施还处于在以前的窗口服务阶段，缺乏站位全局服务整体规划的理念，没有将纳税服务与税源管理、税收执法、税法宣传有机融合;服务的针对性还不强，没有结合税源管理专业化对应的不同分类和层级等不同税源分类制定有针对性的服务措施，没有针对涉税事宜的环节制定相应的服务措施;没有合理进行服务资源整合与分工，在组织形式上和机制上实行个人和团队相结合的专业化服务。

(三)管理与服务不能及时协调推进

规范管理是税收职能的实现手段，服务是降低规范管理成本的优化服务。融管理与服务的职能需求决定服务部门需要与税源管理部门等相关业务部门协调完成。

1、强调风险管理对优化纳税服务职能的制约。从风险管理流程而言，税务部门风险管理流程以税源分析监控为起点，发起加强相应管理措施，实施风险防范和消除工作。纳税服务部门特别是办税服务厅作为税务部门综合办税平台，集管理与服务职能于一身与现在税源管理现状和发展趋势相脱节，只能在服从于风险管理流程的前提下，服从执法服务的基础上优化服务。纳税服务部门集中在办税服务厅前台，风险处理应对以及管理和服务严重的权责不对等，同时现有机构设置上纳税服务部门处于被动从属位置，前台与后台沟通不畅，在某种程度上，办税服务厅负责人已经成为专职“协调员”，造成纳税人不断的来回咨询和办理，增加了办税成本，制约了办税效率。从制度而言，内控机制要求管理权的制衡，对执法风险点进行适当分权、制约，降低执法风险。当前税务部门注重内部监督制约，注重权力分解，重视程序规范，造成职能重叠，比较突出的是一事不由一个部门管理，一个人不能办结同一件事，多头管理一事，权责不对等，淡化了责任、降低了效率，缺乏对专业化分工与协作以及内控机制运转具有决策、监督和惩戒的支持保障机制，影响优化服务功效的发挥。

2、分工协作对优化纳税服务职能的制约。当前税源管理职权和职责划分还是比较明确的。在目前情况下，纳税服务部门不能站位全局对管理流程进行监督管理，办税服务厅实施全方位的税源管理权条件还不具备，导致纳税服务部门管理职权和职责的划分是不明晰的。比如:某企业申请购领发票，办税服务厅相关人员应该及时办理，如管理部门认为该企业有涉税违法嫌疑，需停售发票，办税服务厅要立即停止发售发票，因为管理部门有管理职权的同时承担着管理职责。按照分工的需求，纳税服务部门前台承接了基层分局或相关职能部门承担的涉税审核(批)文书受理、办税辅导和税收资料发放涉税文书受理等业务，使基层税收管理员加强税源监控管理。实际工作中部分基层税收管理员习惯于原有“坐等上门”服务方式和“粗放被动”管理模式，出现了工作职责的转移而没有达到分析监控的加强，造成管理与服务脱节。如:企业申报税款时，相关资料不全或不上报，或填写不规范，影响信息管税开展;强调信息质量，管理与服务不能有效结合影响纳税服务不到位。

3、服务监督弱化制约纳税服务职能的发挥。从服务职责而言，办税服务厅是一站式服务，起点和终点均在办税服务厅，办税服务厅承担着大量的幕后工作协调职能。在档案资料传递、信息反馈等方面服务与管理未能形成一个高效运转的有机整体。办税服务厅要求“一窗受理、后台复核、内部传递、限时办理、窗口出件”，这种服务方式对税务部门内部流转的时限要求非常高，在一些具体问题的处理上，大多要经过受理、调查、审批等环节，缺乏对管理与服务协调高效的运行监督机制，影响纳税人办事效率。

(四)信息化手段在优化纳税服务中应用不充分

信息化是信息管税的支撑手段，从信息化的对象而言，包括反映税源(户员)基本状况的信息，反映税源状况的动态涉税情况信息和反映税源管理质量和纳税遵从度的征管水平信息。纳税服务部门特别是办税服务厅是数据生成的重要部门，但涵盖三类信息的质量主要依赖管理部门的支持，信息质量管理是制约征管信息化的重要因素，同时制约优化服务职能的发挥。越来越多的涉税事项转到纳税服务前台，传统的征收开票、征管信息系统整套数据表的录入、抄报税、发票认证、代开和发售等已成为大厅繁重的日常工作。目前纳税服务以人工服务为主，业务定位存在与信息化不相适应的诸多因素，信息资源的硬件和软件配置不尽合理，导致信息化建设滞后于税源管理专业化的需要，制约了服务效能的充分发挥。

(五)办税服务厅工作人员缺乏价值认同感

办税服务厅工作人员长期从事机械性劳动、容易产生疲劳、厌倦、烦躁等情绪。办税服务厅逐步转变为对外服务的主要部门，相关检查、目标考核、相关监督较多，责任追究概率较高，造成岗位责任加大，心理压力增大。涉税事宜多种多样、办税服务厅新进人员较少，部分新进人员还不能及时满足岗位需求;在岗人员平均年龄较大，忙于应付事务性工作;办税服务厅部分人员受制于相关业务的局限，限制了综合业务能力提高，影响办税服务厅工作个人发展需求。单纯的思想政治工作难以调动积极性，激励手段不足，干部队伍缺乏激情活力与创新精神，在一定程度上制约了纳税服务工作的开展。

三 强化分析监控优化纳税服务的评价机制与效能思考

综观当前优化纳税服务过程中存在的问题，集中表现在主体权责划分、纳税服务理念、管理与服务不能协调推进、信息化以及人力资源配置等对纳税服务职能的制约。优化纳税服务，服务意识先行，将税源管理专业化的需求和理顺税源管理专业化对优化服务制约因素结合起来，以纳税人的合理需求为导向，在规范执法的基础上优化服务，加强办税服务厅建设，形成管理和服务并重，管理规范、服务高效、征纳和谐的税收管理服务新局面。

(一)以职责和权利对应为核心，规范管理和服务职能

有税必有法，在具体实施税收管理行政行为中，职责和权力是执法行为对应的两个方面，税务部门行使税收管理权，对应承担执法职责。优化纳税服务要结合实际情况考虑管理权的适当下放，坚持以职责和权利对应为核心，规范管理和服务职能。1、坚持融管理于服务的服务理念，优化服务以纳税遵从为原则，涉税服务服从税源管理专业化需求，管理部门承担管理职责，办税服务厅承担服务职责;2、坚持服从服务于经济发展大局的要求，优化服务以满足纳税合理需求为原则，服务部门承担服务职责，管理部门承担监督职责;3、坚持效能原则，服务部门承担服务职责，管理部门承担简化程序提高服务效率的职责。

(二)以管理和服务职能落实为核心，规范税源管理专业化流程

管理和服务对税务部门而言是税收管理行为的两个方面，在税源管理专业化条件下，必须以落实管理和服务职能为核心，规范税源管理专业化流程，破除开展服务的流程制约。当前侧重两个方面规范税源管理专业化流程:一方面，规范税源管理专业化流程坚持强化内部管理的优化，强调管理与服务并重，形成合力，避免强调管理而忽视服务，避免强调服务而忽视管理现象发生。另一方面，规范税源管理专业化流程坚持管理职责与服务职责的衔接和配合，避免出现淡化责任、推委扯皮现象，强化税务部门的管理职权，重视纳税人合法权益，有利服务职能的发挥。

(三)以提高纳税遵从度为主线，落实执法服务职能

税务部门的执法服务是国家赋予税务部门的职权、职责，衡量税务部门执法服务水平的重要标志是纳税人遵从度。新时期必须以提高纳税遵从度为主线，落实执法服务职能。首先，贯彻落实税源管理专业化中税源分析监控管理、日常税源管理、纳税评估、税务稽查等管理要求;其次，就税源管理专业化管理要求实施执法服务提出规范性服务要求和意见;第三，重视落实执法服务过程中问题和原因反馈和处理，形成管理与服务合力，提高办税服务质量，提升执法服务效能。

(四)以服务经济发展大局为原则，落实服务经济职能

税收是国家宏观调控的重要手段，税收原则之一是税收中性原则，不以税收手段的采取影响经济运行效率。始于纳税人需求，重视纳税人合理需求，合理需求的主要内容是经济发展需求。满足纳税人合理需求，与税源管理专业化要密切结合，基点是管理与服务并重，促进纳税人规范发展。在这种情况下，优化服务要以服务经济发展大局为原则，重点落实服务经济职能。1、针对纳税人合理需求，注重纳税人合法发展权利，结合具体情况，实施内部分工协作，优化服务，达到税企和谐的服务目标;2、针对纳税人合理需求，以促进纳税人合法发展规范发展，主动实施事前提醒、事中辅导、事后反馈等手段，提高优化经济发展服务效率;3、针对纳税人合理需求，加强税法宣传，提高纳税人规范发展意识，促进优化服务和规范管理的和谐发展。

(五)完善纳税服务考核评价机制，提升纳税服务效率

纳税服务是税务管理的外延，优化纳税服务是降低税收执法风险、提高纳税遵从的重要手段和内容。落实服务职能，完善纳税服务考核评价机制是提升纳税服务效率的制度保障。当前，适应税源管理专业化需求，从认识定位、服务制度、办税环境、功能整合和监督保障等完善优化纳税服务管理。树立全员服务理念，办税服务厅作为税务部门办税综合业务前台，在职责清晰前提下，分工明确，简便有效，落实优化服务职责，需要评价机制保障纳税服务规范实施。完善纳税服务考核评价机制，要解决管理和服务的职责分工，更要重视纳税服务流程、纳税服务中存在的推委扯皮、淡化责任的问题，真正深化纳税服务内涵，将服务落在实处。

(六)管理与服务并重，打造信息化综合业务平台

当前在涉税事宜中，税务部门内部还存在诸多纸质手续，存在纳税人多头审批、多头跑的现象，如纳税人申请事宜。税务部门信息化程度已很高，为信息化综合管理服务提供了技术支持，实现管理与服务信息化管理流程需求。打造管理与服务并重的信息化综合业务平台，提高办税服务效能，以办税服务厅的人员依纳税人申请或咨询发起，按流程实现平台传送，相关业务管理部门或人员依环节进行平台管理和监督管理，以实现业务部门支撑、管理与服务并重的综合服务业务平台。切实利用信息化成果，为税源管理专业化和优化纳税服务搭建一个高效的信息化综合业务平台。

(七)以人为本，优化纳税服务人力资源培养和储备

税源管理专业化离不开纳税服务的有效配合，科学发展以人为本，更需要综合业务水平较强、优化服务的专业人才，适时化解征纳矛盾，和谐征纳关系。当前，在强化税源管理专业化的同时，要将纳税服务提高到一个新的层次，做好适应专业化管理的纳税服务人力资源的培养和储备工作。积极采取有效措施，建立和完善针对办税服务厅办税人员的教育、培训和激励机制，创建和完善学习型税务组织，不断提高服务能力，激发工作活力。以提高岗位认同感为目标，加强办税服务厅相关人员思想教育;实施分类管理，提升办税服务厅工作人员素质;建立健全办税服务厅工作人员激励机制。切实关心、关注办税服务厅身心健康和发展需求，形成有活力、有动力的办税服务队伍和人才储备。加强税务部门内部分工协作管理，管理和服务并重，落实税务部门服务职能，促进企业规范发展，构建征纳和谐的税收经济发展环境。

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