流动人口同乡组织问题探析*

李 春 锋

(湖州职业技术学院 思政教研部, 浙江 湖州 313000)

大规模的人口流动是我国当前一个重要的社会特征。改革开放以来，我国以农民工为主体的流动人口已经达到1.8亿人。做好流动人口的治理工作不仅关乎流动人口自身的生活质量，而且关乎整个社会的稳定。特别是沿海发达地区，经济的迅速发展吸引了大量外来流动人口的聚集，同时大批的流动人口也带来了复杂多样的的社会矛盾。例如近年来相继发生的潮州古巷事件、增城新塘事件、中山沙溪事件等，浙江省内发生的湖州织里事件、温州瑞安事件等，均发生在外来流动人口与当地民众或政府之间，都是从单一冲突演化升级为严重的群体性事件。这些事件的成因有一个共同特点：外来流动人口同乡组织的介入，对矛盾的激化起到了推波助澜的作用。

同乡组织是指外来流动人口(主要是外来务工人员)以地缘关系(俗称“老乡关系”)为纽带而结合成的群体。由于同乡组织在组织结构上比较松散，也缺少正式的组织章程、完整的职位体系及管理办法等，所以未能像其他正式组织那样引起人们的关注。同乡组织一般都是流动人口自己组织成立的，其成员均是血浓于水的老乡，具有很强的独立性、认同感和排他性。同乡组织的产生具有多种原因，既有流动人口群体归属的需求，又有维护群体利益的需求，还包括应对社会排斥的需求。

一、当前流动人口同乡组织的生存状态

(一)同乡组织不具有合法性政治身份

当前流动人口同乡组织很难获得合法的“身份”。2002年，民政部出台《关于进一步做好“老乡会”“校友会”“战友会”等社团组织管理工作的通知》，其中第一条规定：“严格对‘三会’组织的登记审批工作。”1998年出台的社会团体登记管理条例》规定：今后对成立“老乡会”“战友会”申请一律不予审批。同时，现行条例还规定，在同一行政区域内不得成立业务范围相同或者相似的民间组织。这些规定成为同乡组织设立的极大障碍。

《社会团体登记管理条例》还规定：社会团体必须具有50个以上的个人会员或者30个以上的团体会员，必须具有固定的住所，必须有专职工作人员，必须有3万元(地方性团体)或者10万元(全国性团体)以上的活动资金，社会团体必须取得法人资格。对于流动人口来说，以上条件特别难于达到。因此，大部分流动人口同乡组织未能在民政部门合法注册。由于“身份”问题，这些流动人口同乡组织多采用半公开的活动形式。这样，既使政府部门难于对它们进行有效监管，又限制了其积极作用的发挥，特别是当遭遇法律或者行政力量时，同乡组织很容易成为被打击的对象。

(二)同乡组织缺乏政策和资源支持

由于同乡组织很难获得合法的政治身份，其活动又常常会牵涉到政府的利益，给政府带来困扰。因此，政府对同乡组织也往往采取防范、限制和管制为主的对策，致使流动人口同乡组织在获取资源和社会认知等方面特别困难。

在获取资源方面，由于同乡组织不合法的“身份”问题，使其难于从政府、企业获得捐助和资金。在社会认知方面，由于同乡组织没有适当的的社团身份，又缺乏科学评估和社会监督，因此很难得到社会的广泛认同和公信。由于人们对同乡组织缺乏了解甚至误解，导致同乡组织的社会影响低下，进而使得流动人口同乡组织的合法性范围无法扩大。

(三)同乡组织内部运行管理不规范

由于我国目前关于同乡组织的法律法规不健全、不完善，加上同乡组织具有松散的组织架构和非正式的组织章程的特征，同乡组织的内部管理很不规范，自律机制颇不严密。主要表现在：缺乏有效的组织运行规范和制度，缺乏科学管理机制，组织运行工作普遍缺乏计划，组织活动随意性很大，有关信息档案普遍没有建立或不规范，组织活动过程中常常触犯法律法规，不注重社会影响和社会信誉等方面。这些方面的问题导致同乡组织既不了解社会组织的管理技能，也缺乏解决社会问题、满足社会需求的经验与手段。

(四)同乡组织专业管理人才匮乏

同乡组织的管理人员是从流动人口同乡中产生的。这些人员外出的主要动机也是挣钱，繁重的工作使他们难于在同乡组织管理中投入更多精力。因为外来人口一般只在其权益受到侵害而无助时才会诉求于同乡组织，所以，很多同乡组织管理者不会把组织事务当成自己的主要工作来做。同时，外来人口所具有的流动性、不稳定性及文化水平较低等特点，使其组织内部难以找到有较强工作能力的管理人员。目前大多数同乡组织管理人员缺少必要的专业管理知识，同乡组织的领导者一般属于个人魅力型领导。

二、流动人口同乡组织的社会影响

对于流动人口同乡组织，一些地方政府常常采取敌视和担忧的态度。这是由于，我国政府对于组织资源一直实行全能控制，未经准许的组织一旦出现，便将其与对抗性力量联系在一起，便担心其对社会秩序造成冲击。其实，流动人口同乡组织并非邪恶型组织，其对社会有积极和消极两个方面的影响。

(一)积极影响

1.有利于提高流动人口的维权能力 外来流动人口特别是农民工绝大部分集中在劳动密集型企业，从事的多是苦、脏、累及危险的工作。他们是社会的弱势群体，合法权益常常遭到侵害，如拖欠工资、工伤事故等问题。近年来，曾多次出现农民工找不到利益诉求渠道或求助对象时，爬塔吊和高楼自杀讨工资等闹剧。虽然，一些地方工会也认识到这些问题的存在，并尝试通过建立维权通道维护农民工利益，但由于农民工具有较大的流动性，吸收其加入工会十分难操作。一些民营企业即使成立了工会组织，也由于工会维权机制不完善，维权渠道不畅通，工会形同虚设。在合法途径缺失的情况下，一些农民工为了增强对资方的谈判能力，维护自身权益，转而诉求于“老乡会”之类的同乡组织。流动人口同乡组织，可以集中流动人口的利益要求，增强流动人口的集体行动能力，增强对资方和政府的压力，更有利于集体对话机制的形成，从而实现自身的利益诉求。

2.有利于培育流动人口的权利意识 外来流动人口多来自农村，由于传统意识的影响及受教育的程度，他们的权利意识较为淡薄，而且他们作为个体都有自己不同的利益要求。如果没有组织来引导他们达成利益共识，他们就难于在维权过程中一致行动，就是一盘散沙。流动人口通过加入同乡组织，形成了对自身身份的认同和对群体的共同利益的统一认知，从而增强了在维权过程中开展集体行动的能力。流动人口加入同乡组织，并通过同乡组织表达维护自身利益，这是其权利意识增强的表现。如果同乡组织的利益表达取得了较好的效果，它就会在流动人口中产生宣传和影响的效应，就能使更多的外来流动人口认识到自身的利益，实现权利意识的觉醒，进而激发出他们的利益表达意识。

3.有利于增强对流动人口的社会控制 无组织的流动人口有时候对社会秩序的威胁很大。“当一个社会中各种成分缺乏有组织的集团，或无法通过现有的有组织的集团充分代表自己的利益时，一个偶然的事件或一个领袖的出现，都有可能触发人们蓄积着的不满，并会以难以预料和难以控制的方式突然发生。”[1](P202)近年来，外来流动人口无组织的利益表达对社会秩序造成了巨大冲击。流动人口由于缺少有效的利益表达渠道，表达利益诉求时常常采取私力救济的方式。这种个体化行动多具有突发性和不可控性等特征。流动人口同乡组织如果能具有合法的政治身份，则能在政府和流动人口之间发挥沟通、协调的作用，成为政府管理流动人口的重要帮手。

(二)消极影响

1.流动人口同乡组织黑帮化趋势极易成为社会稳定的潜在威胁 当同乡组织成员的利益受到损害时，同乡组织常常采取各种强制性的、极端的利益表达方式来进行利益表达，这使得本来可以通过合法渠道解决的事件事态扩大化、手段非法化，甚至导致游行示威、罢工抗议和恐怖袭击等暴力行为的出现。根据当前相关条例，由于流动人口同乡组织不具有政治和行政的合法性，政府也缺少对同乡组织运行的监管，因此同乡组织多处于隐蔽状态，容易出现由“弱”转“黑”的现象，也容易被不法分子利用。一些非法的同乡组织甚至借为农民工讨要工资的时机向农民工收取保护费。同乡组织虽然一定程度上起到了维护农民工权益的作用，但这种原始的维权方式常常触犯相关法律，也影响了社会稳定。部分同乡组织甚至最终演变成涉黑帮会，成为了影响社会稳定的潜在因素。

2.流动人口同乡组织的紧密化趋势会弱化正式组织的正常功能 当前大多数流动人口同乡组织是松散的，对社会和企业的影响不大，但也有一些同乡组织其结构日益紧密化。这种紧密化趋势有可能对正式组织的正常功能造成冲击，影响正式组织效率的提高和目标的实现。紧密化的同乡组织常常遵循 “老乡”关系至上的原则，有时为了老乡关系忽略纪律、原则甚至法律。在企业，这种紧密化的同乡组织关系会影响企业的正常管理；在社会上，此种现象削弱了政府部门的权威。实际上，我国的劳动管理部门、法院、工会、青联、妇联、残联等都是流动人口可以利用的制度化合法维权手段和社团组织，但大多数流动人口更倾向于同乡组织。这种现象严重弱化了我国许多合法社团组织正常功能的发挥，使之形同虚设。

3.流动人口同乡组织的封闭性和排他性不利于成员的社会融合 同乡会等地缘性组织内部成员的同质性强，地缘将他们整合在一起，成员之间具有很强的情感认同性。这种认同感具有强烈的地域性，对异地人口具有较强的排斥性和封闭性。同乡组织成员更愿意与组织内部成员交往，若非具有地缘关系，则相互之间很难包容，甚至可能会对其他地域同乡组织抱有敌意，更不会相互加入。同乡组织成员可能会陶醉于这种与生俱来的地缘情感之中，对所在地和其他地域文化产生偏见甚至排斥。流动人口同乡组织的这些特征既不利于组织成员融入当地社会生活，也不利于其与当地居民及异地流动人口的团结。其与异地流动人口间的冲突和摩擦则容易导致其发展帮派组织，增加了发生群体性事件的风险。

三、当前应对流动人口同乡组织过程中存在的问题

(一)对流动人口同乡组织的重视程度不够充分

由于外来流动人口的群体归属需求、利益维护需求等主客观原因，同乡组织在流动人口中广泛存在，日益成为一个客观存在且不容忽视的重要力量。他们既起着维护组织成员正当权益，满足组织成员情感需求，便于社会管理等积极作用，又具有封闭性、排他性及黑帮化趋势等消极特征，极易成为社会稳定的潜在威胁。尤其是，在流动人口群体性事件中，同乡组织常常起到关键的甚至推波助澜的作用。但是，长期以来，有关部门对流动人口同乡组织的存在和影响并未给与足够重视。他们对社会组织的关注重心一方面放在了党团、工会、青联、妇联、残联等正式组织，另一方面放在了黑社会性质的组织。而处在二者之间的“同乡会”等非正式组织则被忽略了。因此，在这种状态下，同乡组织等非正式群体的积极作用不能正常发挥，其消极作用可能对社会和谐局面造成的冲击难以防御，对于由流动人口同乡组织引发的社会冲突也缺少应对良策。

(二)对流动人口同乡组织的性质定位不够准确

当前，流动人口同乡组织大多未在有关政府部门登记注册，不具有合法的政治身份。从法律视角来看，未经政府相关部门登记注册的组织即是非法组织。按照当前政府相关条例的规定，流动人口同乡组织“转正”十分困难。同时，不少流动人口特别是农民工在缺乏利益表达和权益维护渠道的情况下，往往会诉诸于“老乡会”“兄弟会”等同乡组织来维护和争取自己的权益。由于大多同乡组织的内部管理不正规、不完善，认知水平和维权资源有限，致使同乡组织的维权手段不可避免地包含了威胁、破坏和暴力等特性。正是由于以上原因，同乡组织容易被看做黑社会性质的非法组织。

(三)应对流动人口同乡组织的措施不够妥当

2000年4月，民政部发布《取缔非法民间组织暂行办法》，其中的第二条规定：“具有下列情形之一的属于非法民间组织：(1)未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的；(2)未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的；(3)被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的。”[2]根据此规定，流动人口同乡组织属于需要取缔的非法组织之列。在实际执行中，政府权力部门也常常忽视流动人口同乡组织在和谐社会建设中所发挥的积极作用，过度放大其对社会稳定的威胁，缺少对流动人口同乡组织应有的尊重，简单粗暴地对其生存和发展进行遏制。这样的做法，引起了同乡组织对政府和社会的对抗，致使一些同乡组织发展为帮派或黑社会组织，对社会稳定产生更大的威胁。

四、做好同乡组织监管与引导工作的对策

流动人口同乡组织尚属于非正式的隐性组织，其产生与存在具有复杂的原因，对社会的影响也具有两面性。有关部门应该针对流动人口同乡组织的特点和存在问题，有的放矢地开展工作，充分发挥其积极作用，减少和防止其对社会秩序的威胁。

(一)正确定位流动人口同乡组织的角色与身份

流动人口同乡组织是“以满足个体的需求和情感归属为目的，没有明确组织目标的结构较为松散的群体”[3](P89)，很少有政治性诉求。政府不应仅仅视之为威胁而敌视之，也不能无视流动人口同乡组织的存在和发展。如果流动人口同乡组织被黑恶分子所利用，则会对社会秩序带来很大危害。所以，政府首先要认识到同乡组织积极的一面，不能简单粗暴地取缔之；同时，政府应采取措施，将同乡组织引入合法的发展轨道，对其进行积极监管，使其成为正规的外来流动人口自我管理组织。如2002年浙江瑞安市塘下镇出现的“外来人口协会”，就是一个比较正规的外来流动人口同乡组织。其建立的目的是“反映农民工意志，维护他们的权益”。村联防队长被推荐为协会会长，由村委会和派出所牵头组织。这种“老乡管老乡”的形式，让外来人口实现了自我管理，其实是一种有益的流动人口管理模式。但是，由于其存在与我国当前的相关条例相悖，最终还是被劝说解散。

(二)加强对流动人口同乡组织的管理与引导

流动人口同乡组织具有其存在的社会基础，并且在对流动人口管理协调方面具有较多优势，对其进行取缔和严厉打击不是唯一的策略。政府应该将部分流动人口管理的职能赋予同乡组织，允许其在一定范围存在和活动，加强对其进行管理与引导工作。(1)要加强对各类流动人口同乡组织的资格审查工作，监督其日常运行和管理，观察其活动是否遵纪守法，是否对社会秩序造成损害。一旦发现特殊情况如个别同乡组织有黑恶化危险时，应果断对其进行强制管理，以矫正其发展方向。(2)要利用媒体、社区、工厂与治安等有效平台，对流动人口同乡组织进行正面影响和引导，使其发展运行遵纪守法。注意疏通流动人口同乡组织与当地政府的沟通渠道，让外来流动人口的利益诉求能够顺利上传并得以回应。政府可以通过与外来流动人口的沟通交流，制定有针对性的的公共政策，以妥善治理外来流动人口问题。(3)要促进流动人口同乡组织的自我完善与自律。要积极开展和加强对流动人口同乡组织主要负责人及内部管理人员的培训教育工作，培育他们的公益意识，增强他们的法律知识，提高他们的组织管理能力，以规范同乡组织的日常活动，完善其自律机制。

(三)推进流动人口同乡组织之间及其与体制内正式组织之间的交流与合作

流动人口同乡组织成员具有较强的封闭性与排他性，这一定程度阻碍其对城市或当地生活的融入，也不利于来自不同地域流动人口间的和睦相处。因此，必须积极推进不同地域同乡组织之间及其与体制内正式组织之间的交流与合作。

流动人口同乡组织与工会、共青团、青联和妇联等组织都具有保护流动人口合法权益的功能，但仅靠流动人口同乡组织自身的力量，难以有效维护流动人口的合法权益。目前，流动人口同乡组织还缺少必要的政策支持和资源支持。应推动流动人口同乡组织与工会等正式组织的合作，使之获得正式组织的认可和支持，实现对组织成员合法权益的保护。工会、共青团、青联和妇联等体制内正式组织也应加强在流动人口同乡组织中的宣传工作，提高流动人口对正式组织的了解和信赖；同时，也要积极通过来自不同地域流动人口同乡组织领袖人物之间的交往及其成员之间的联谊活动，增加异地同乡组织之间的理解与互信。

(四)促进外来流动人口与本地居民间的融入与整合

当前，很多流动人口情感上具有孤独感，生活上具有被剥夺感，福利上具有被排斥感，若不能改变这种状况，同乡组织问题不但难以解决，而且其组织内部会变得更加紧密化，引发冲突和矛盾的风险也会加大。因此，治理外来流动人口问题的根本对策应该是：促进外来流动人口和本地居民间的融合与认同。政府应协调各行政部门及社会团体，共同构建针对外来流动人口全方位的公共服务体系，完善其社会保障，维护其合法权益。政府还应该与外来流动人口流出地建立协同共管机制。外来流动人口的管理离不开流出地政府部门的协同配合，应该加强两地的联络和沟通，建立两地协同共管的工作网络和机制。如果外来流动人口能顺利融入当地社会关系网络，便可以减少流动人口对同乡组织的过分依赖，从而减少同乡组织之间及其与当地社会群体的矛盾，也有利于防范同乡组织的“过密化”甚至“黑恶化”的风险。

参考文献：

[1] [美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德,[美]小G·宾厄姆·鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖译.上海：上海译文出版社,1987.

[2] 中华人民共和国民政部.取缔非法民间组织暂行办法[EB/OL].http://www.gov.c/gongbao,2004-04-10.

[3] 陈 丰, 纪晓岚.流动人口管理的一种体制创新：从准社会组织到自治组织[J].内蒙古社会科学(汉文版)，2006,(4).