我国公众参与环境保护制度存在的问题及对策

贺鹏，索娜

（1. 秦皇岛市环境保护监测站，河北秦皇岛 066000；2. 秦皇岛市环境保护科学研究所，河北秦皇岛 066000）

我国公众参与环境保护制度存在的问题及对策

贺鹏1，索娜2

（1. 秦皇岛市环境保护监测站，河北秦皇岛 066000；2. 秦皇岛市环境保护科学研究所，河北秦皇岛 066000）

阐述了公众参与环境影响评价的重要意义和相关依据，指出了我国现行公众参与制度中存在信息公示程度不足、征求意见方式单一和公众意见重视不够等问题，并从完善法律法规体系、丰富公众参与形式和提高公众参与透明程度等方面提出了改进措施和建议。

环境保护；公众参与；环境权利；信息公示；公众意见

近年来在有关媒体和政府组织的大力宣传下，我国公众的环保意识逐渐增强，对环境保护工作也开始由旁观者变为参与者。环境保护法第六条明确指出任何单位和个人都有义务保护环境，并有权利检举和控告污染和破坏环境的单位和个人，这从法律角度明确了公众参与环境保护的权利。有学者认为，“环境保护中的公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身利益”[1]。目前，公众参与环境影响评价已经成为公众参与环保最直接、最常见的方式。

1 我国公众参与环境影响评价的相关依据

在我国，公众参与的立法进程是一个从无到有、逐步细化的过程。我国1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法》（试行）在立法上首次引入了环境影响评价制度，但在环境影响评价政策实施初期，并未重视公众参与问题，没有对公众参与的内容进行规定，公众也缺乏参与环境治理的意识[2]。直到20世纪90年代初，我国才开始将公众参与作为环境影响评价中的重要组成部分，但却没有出台相应的法律法规，致使公众对如何参与环境影响评价没有明确的认识。

2002年10月28日，第九届全国人大常委会第三十次会议通过了《中华人民共和国环境影响评价法》，并于2003年9月1日起施行，这才真正将公众参与环境影响评价的范围、形式、参与阶段和主体等明确规定，使公众参与成为环境影响评价制度的重要内容，并宣告了公众参与在环境影响评价中的地位[3，4]。

2 公众参与环境影响评价的意义

2.1 最直接地保护普通公众的环境利益

虽然普通公众没有专业的环保知识，但是他们了解本地环境状况，熟悉本地人文、物质资源及当地社会民情。他们与环境紧密结合，对环境状况的好坏也最为敏感，可从环评技术人员、行政管理机构及建设单位等不同的角度考虑问题，提供很多可能被忽略的，但与公众生活密切相关的因素。

2.2 为政府有关部门的决策提依据和参考，以保证决策的正确性和民主性

实际工作中，政府的决策取决于政府工作人员。而事实上，政府工作人员不可能对所有的环境决策作出全面和正确的预测，难免掺杂自己的主观因素，因此普通公众的意见和建议显得尤为重要。

2.3 提供更为经济合理的建设方案

建设单位从其商业利益出发，经常会忽视建设项目对环境造成的不利影响，在公众意见的提醒和制约下建设项目方案会更为合理，以尽量避免建设完成后因群众反对或环境破坏等因素造成停产或被迫搬迁的损失。

2.4 增加环评文件的可信度，一定程度上减轻环评机构承担的风险责任

对评价单位而言，特别是对非当地的评价机构，公众参与可为技术人员提供理论技术以外的其他考虑因素，有助于提高环境影响评价报告的完善和合理性，避免环评报告与当地实际情况脱节，增加环评文件的可信度，一定程度上减轻环评机构承担的风险责任。

3 我国环境影响评价中公众参与制度存在的问题

近年来，虽然在管理部门及评价单位的共同努力下，环境影响评价发展较快，取得了一定的成效，但其中的公众参与环节仍存在多方面的局限和不足，具体体现在以下几个方面：

3.1 项目及环评相关信息公示程度不足

从信息公开的方式来说，目前我国基本是在地方环境保护主管部门官方网站上公示相关信息。但该网站在除市区范围外的县区，特别是农村地区认知度很低，很多偏远地区的公众甚至接触网络的机会非常少，而不少工业项目在郊区及农村地区建设，因此，仅在网站上对项目及环评信息进行公示不能取得应有的效果，项目周边公众很难了解项目的相关信息。从市区内来看，能主动访问环保网站搜索与自己相关建设项目信息的亦不在多数。部分环评单位已经考虑到该问题，在网站公示的同时，也在项目建设地点周边、评价范围内的村庄、小区等敏感点进行环评信息的张贴。但从目前了解到的情况来看，并不是所有项目都能做到，环评信息的公开程度仍然不够。

从信息公开的空间范围来看，尚有部分项目不能做到让评价范围内所有敏感点的公众均能获悉相关情况，仅在与项目建设地点紧邻的周边敏感点选择性地进行公示，信息发布的范围有限。另外，还有一个问题值得关注，“评价范围”应由各类环境要素的集合来确定，不应随意地仅选取最小的某一环境评价范围作为信息公示及公众意见调查区域。

3.2 征求公众意见的方式不合理

公众问卷调查操作简单、成本低廉，因此座谈会、论证会、听证会等公众参与的形式很少被采用。但是，很多问卷的格式和内容缺乏针对性，不同类型、不同地域的建设项目采用的往往是相同的问卷。对于环境影响方式、主要影响时段存在明显区别的房地产类、污染型工业类、生态类等项目，问卷不能客观真实地反映项目特色，可能导致问题的设计与项目产生的环境问题脱节，公众参与缺乏主动性，导致公众不能表达自己的真实意愿。甚至某些问题的设置有意回避敏感问题，导致了公众意见失真，埋下了环境纠纷的隐患。

3.3 对收集的公众意见重视不够

整理分析公众意见是公众参与环境影响评价的最后一个环节，如果整理分析不恰当会使之前工作的所有成果付之东流。当前，等权统计归纳法是普遍采用的公众意见整理分析方法，这种分析方法比较简单，无法区分不同参与对象的代表性和各种评价指标的贡献率，使得占比重较少的部分持反对意见的公众意见受到忽视，使公参调查结果的整理工作流于形式。但该问题目前也仍是学术界探讨的话题，在实际操作中的确存在困难。

对于收集到的不同的公众意见，由于目前公众参与环境影响评价的热情和积极性不高，环评单位或者建设单位能收到的不同意见或者建议普遍不多。环评单位对于收到的意见或建议基本能进行记录和反馈，但建设单位有无收到公众反馈却基本无从得知，更不得而知建设单位将如何处理。

3.4 公众参与环评的主动性与有效性较低

公众参与环评的主动性较低主要体现在不主动了解相关公示信息，被调查时不愿意配合，不主动通过电话、邮件或其他方式反馈自己的意见和建议。究其原因，一方面是由于现阶段环境宣传、教育等手段的运用有限，公众无法从根本上认识到自己在国家环境发展和建设上所具有的作用；另一方面，公众参与环保的主动性不强，除非直接损坏自身利益，人们一般不会主动参加环境影响评价，对待环境问题表现出很强的政府依赖性。

4 提高公众参与有效性的对策和建议

公众参与环境保护是群众的权利，政府和各有关部门应保护公众的合法权利。如果公众参与的效力没有得到体现，环境影响评价的有效性就会大打折扣。提高公众参与的效力首先要建立完善的法律法规和保障体系，并且增加政府各部门和公众的沟通渠道。

4.1 完善相关法律法规，强化法律地位

公众参与的效力取决于相关的法律体系是否完善。只有在成熟完善的法律体系之下，建设单位、评价单位等各相关部门才能明确自己在环境影响评价中的权利和义务，公众才可以自由行使知情权、监督权和参与权，我国的公众参与体系才能逐步完善，为环境评价提供更有力的支撑。

4.2 鼓励全过程参与环境评价

环境影响评价通常可以分为环境影响初评价、环境影响评价、环境监理、“三同时”竣工验收和回顾性评价几个部分[4]。显然，公众越早参与环境评价，成本越低，决策调整越容易，越能体现公众参与的效力。由于初评价阶段的公众参与调查范围有限，不能达到决策部门与公众的互动和决策要求，全过程参与环境影响评价是解决问题的最好方式。只有这样，才能最大限度地强化公众的知情权、监督权和参与权，才能真正提高环境评价的效力。

4.3 完善公众参与的方式和内容

公众参与的方式和内容决定了公众参与的有效性。在不同的评价阶段当中，公众参与的方式和内容也表现出不同的形式。在初评价阶段，信息量少，专业性强，采取专家咨询为主的公众调查是比较普遍的方式；在环境影响评价阶段，项目选址已经确定，影响范围和程度可以预测，应采取座谈会、听证会和论证会等形式及时将这些信息传递给公众；环境监理和“三同时”验收阶段以公众调查为主，调查内容主要围绕项目建设中实际出现的问题和施工、运营期出现的实际环境影响[5]。

4.4 提高公众参与的透明程度

公众参与的透明度实际就是信息公开的问题，目前我国信息不对称的问题普遍存在。公众获取信息的来源不完善，容易被强势群体控制，极大地降低了公众的判断力和民众参与环境评价的积极性。提高公众参与的透明度，首先要将环境信息透明化，将建设项目选址、选线和预测的环境影响范围。其次，参与过程透明化。决策方要遵循公开、公平、公正的原则，与民众展开互动。再次，处理结果要透明化。建立公开的公众参与平台后，应及时将公众意见的处理结果公布，采纳或不采纳应给出合理的理由，民众如有不同意见可以向有关部门反馈。最后，决策落实透明化。有效利用民众的监督手段，减少环境违法行为，减少建设项目的环境影响。

5 结语

目前，我国的公众参与水平与发达国家相比还相差甚远，存在很多不足之处，还需要从完善法律体系、提高公众意识和拓宽参与渠道等多个层面来加强公众参与的效力。相信在不懈努力下，我国公众参与的水平会不断提高，环境恶化的趋势会得到转变。

[1]胡红玲.论我国环境保护公众参与制度的缺陷与完善[J].企业家天地：理论版，2007（2）：150-151.

[2]吴胜亮.公众参与环境影响评价制度研究[D].上海：复旦大学，2010.

[3]马建刚.公众参与建设项目环境影响评价法律制度研究[D].赣州：江西理工大学，2011.

[4]葛俊杰.利益均衡视角下的环境保护公众参与机制研究[D].南京：南京大学，2011.

[5]刑嘉.我国环境保护中的公众参与制度研究[D].长春：吉林大学，2011.

[6]刘磊，李继文，吴春旭.提高公众参与环境影响评价有效性的研究[J].四川环境，2009，28（1）：85-89.

Problems and Countermeasure of Environmental Protection System of Public Participation in China

He Peng1，Suo Na2
（1.Qinhuangdao Environmental Protection Monitoring Station,Qinhuangdao Hebei 066000,China；
2.Qinhuangdao Research Institute of Environmental Protection,Qinhuangdao Hebei 066000,China）

This article discussed the necessity and foundation of public participation in environmental protection.Then it summarized the shortcomings and deficiencies of public participation, such as insufficient public announcement,lack of way for advises and ignoring public opinion in China.Finally,it put forward the corresponding improvement measures and recommendations from the aspects of perfecting the legal system,enriching the form of public participation and increasing the transparency of public participation.

environmental protection；public participation；environmental rights；public announcement；public opinion

X321

：A

：1008-813X（2013）03-0006-03

2013-04-10

贺鹏（1980-），男，河北抚宁人，毕业于河北科技大学环境工程专业，博士，工程师，目前主要从事环境影响评价和固体废物环境管理工作。