地方政府债务扩张机理——基于灰色关联度的实证分析

张文君

(1.江西行政学院经济研究所，江西南昌330003;2.江西财经大学，江西南昌330013)

一、引言

国际金融危机爆发后，我国实行的金融救市政策在带领我国宏观经济迅速走出经济低谷的过程中发挥了重要作用，但也催生了副产品——地方政府债务的迅速扩张，并由此引发了社会各界对于地方债务安全的高度重视。胡援成和张文君［1］通过实证研究发现，地方政府债务的迅速扩张加剧了银行的信贷风险，为金融体系的不稳定性埋下了隐患。

由此人们不禁追问事情的起因:什么导致了地方政府债务的扩张?对此，学者大致分为两派:一是“外因”派［2］。该派学者认为，量化宽松的货币政策等外部因素，通过我国商业银行的信贷渠道，刺激了地方政府债务扩张。二是“内因”派［3］。该派学者认为，官员政绩考核等内部因素，在当前的地方竞争制度框架下，使得地方官员具有债务扩张的天然动力。

综上所述，地方政府债务扩张的原因是多方面的。然而目前的大多数研究只集中于某一个方面来分析我国地方政府债务扩张的深层次原因，缺少把所有因素放到一起比较各自影响的差异。在地方政府债务扩张的过程中，“内因”与“外因”的作用机理到底如何?影响程度孰强孰弱?对此，笔者力求回答这一问题。本文可能的贡献在于:第一，量化分析地方政府债务扩张的原因。由于地方政府债务数据的不透明，所以这方面的研究以定性分析为主。本文转变视角，通过金融机构公布的银行“对政府债权”反推出地方政府债务的规模，使得结论更科学。第二，突破仅从一个视角分析地方政府债务扩张的局限性。通过综合比较各宏观经济因素的关联度，分析我国地方政府债务扩张的形成机理。第三，在计量中使用灰色关联度方法，有效地解决了该问题数据“贫信息”的问题。

二、研究设计

灰色关联度是基于灰色系统理论(Grey System Theory)研究部分信息已知、部分信息未知的贫信息不确定系统。它将整个系统当作“灰匣子”，通过对部分已知信息的生成、开发实现对现实世界的确切描述和认识，大大简化了分析过程。灰色关联度的假设是:在系统发展过程中，若两个因素变化的趋势具有一致性，并且同步变化程度较高，就可以认为二者关联程度较高;反之，则较低。因此，灰色关联度分析方法是根据因素之间发展趋势的相似或相异程度，即灰色关联度，作为衡量因素间关联程度的一种方法。鉴于地方政府债务问题近年才集中爆发，数据相对贫乏的原因，笔者使用灰色关联度方法比较各宏观经济因素的影响程度。

(一)实证原理

根据灰色关联度的计算原理，计算各宏观经济因素的灰色关联度主要有以下几个步骤:

1.选择参考序列和比较序列，收集相关数据

按年份收集将要进行分析的数据作为分析序列。此处为了得出地方债务规模与宏观经济指标的关联度，将地方债务规模作为母序列进行分析，各宏观经济因素为子序列，计算出关联矩阵后对因子进行排序。

2.无量纲化处理

由于收集的数据数量大小差异比较大，为便于处理，首先对各数列进行初值化处理，每个数列均除以该数列第1个数，得到新数列。

3.计算关联度

具体计算方法:若记初值化后的参考数列为X0，记比较数列为Xi，i=1，2，3，…N，且为X0与Xi在第k点的关联系数。

4.排列关联序与结果分析

通过关联度的大小排序可以看出母序列与子序列的关联紧密程度以及影响大小，从而对影响参考数列变化的主要因素作出预测判断。

(二)实证分析

灰色关联度分析主要是对系统动态发展趋势作量化分析。与数理统计方法不同，灰色关联度的分析并非原始数据越多计算的结果就越可靠，而是与现在时期更接近的信息更具价值。新信息往往能反映系统的最新发展变化。根据本文的研究目的，选择“对政府债权”作为母序列，固定资产投资、货币供给、银行贷款利率、国民生产总值、出口总额作为子序列，考察地方政府债务与宏观经济因素的关联度。

母序列(X0):对政府债权。由于地方政府债务数据的不透明，已有的这方面的研究以定性分析为主，所以笔者转变视角，通过金融机构公布的银行“对政府债权”反推出地方政府债务的规模。“对政府债权”指的是银行对政府性及关联企业的贷款。所谓政府性及关联企业贷款，是指银行向政府发放的或者向与政府有关联的企业发放的贷款。这些企业较多地经营着政府垄断的项目，如道路建设、城市改造、供水、供气等，向银行贷款也往往由地方政府财政作担保，或者以国有划拨土地作抵押，或者是相类似公司相互担保，贷款真正的使用者和债务的承担者都是地方政府。

子序列:固定资产投资额(X1)，用来衡量地方政府基于政绩考核体制下的投资动机;M2(X2)，通过广义货币供给指标来衡量货币政策;GDP(X3)，用来衡量国内宏观经济的影响;出口总额(X4)，用于衡量国外经济对国内的影响;一年期银行贷款利率(X5)，用于衡量地方政府融资的成本的影响。本文所有数据均来自国泰安经济金融研究数据库(CSMAR)，样本为2004—2011年的年度数据。

依据前文灰色关联度的计算公式，令参数分辨系数ξ=0.5，可得灰色关联度。关联度的初始化结果及其与各因素影响效果的排序见表1和表2。

(三)实证结论

通过以上实证结果可以看出，影响我国地方政府债务的因素是多方面的。从各关联度的绝对值来看，可以把宏观经济因素分成三类。关联度大于等于0.75为高影响型因素，包括固定资产投资额;在0.70至0.75之间的为中影响型因素，包括GDP和M2，属于影响相对显著的因素;小于0.70的为低影响型因素，包括出口总额和银行贷款利率，属于影响相对较小的因素。从各关联度的相对值来看，影响我国地方政府债务的因素主要是国内环境，出口总额的影响较弱，最主要的因素是固定资产投资。这说明地方政府强烈的投资冲动是导致地方政府债务扩张的根本动因。

三、影响地方政府债务规模的因素

上述的计量分析结果有利于我们更全面地认识地方政府债务扩张机理。目前，大量已有研究都指出，过度宽松的货币政策等外部因素是地方政府债务扩张的“主要推手”(本文对此观点命名为“外因”派)。如潘敏等［2］认为，在宽松的货币政策条件下，天量的信贷资金投放带来了地方政府的债务扩张，从而导致银行信贷风险上升。彭兴韵、施华强［4］认为，在宽松的货币政策刺激下，中国银行信贷膨胀导致了地方政府投融资平台的盲目扩张。笔者则认为，货币政策只是影响地方政府债务扩张的原因之一，并不是首要原因。对此，需要从地方政府的债务形成机制作更进一步的分析。

表1 灰色关联度的初始化结果

表2 灰色关联度计算结果

(一)强烈的投资动机是债务扩张的主要内因

1.投资动机是债务扩张的首要因素

从实践来看，我国地方政府的债务扩张要早于2008年的国际金融危机。回顾我国地方政府投融资平台的发展历程可以发现，1997年亚洲金融危机爆发后，国家实施积极的财政政策来刺激经济，导致地方融资平台模式迅速推广。地方政府已经开始更多地依赖融资平台进行融资。对此，张文君［5］利用结构突变模型研究发现，我国地方政府债务扩张的结构突变点在2007年第4季度，早于国际金融危机的爆发点(2008年第3季度)。对此，本文表1的数据也支持该观点:2007年之前“对政府债权”都在2%以下，2007年当年的“对政府债权”却增长了83.76%。

如果“金融救市”不是首要因素，那么是什么从根本上导致了地方政府的债务扩张呢?内因是事物发展的根本原因。笔者认为，基于投资动机的内因才是地方政府债务扩张的首要因素。本文的实证结果也表明，固定资产投资额是仅有的一个高影响因素。该指标直观反映了地方政府强烈的投资动机。再结合近十年的经济背景可以发现，2007年我国的股票市场和房地产市场都是高度繁荣。由于对房地产市场的坚定看好，地方政府用土地作为抵押向银行进行融资的动机增强，银行也非常乐于向拥有“优质资产”的地方政府提供中长期贷款，从而实现了地方债务的迅速扩张。

2.政绩考核机制刺激了投资动机

强烈的投资动机是导致我国地方政府债务扩张的根本原因。更进一步讲，地方政府之所以有强烈的动机进行投资，根本的原因就在于官员的政绩考核机制。在当前市场经济体制下，中央和地方政府之间财权和事权的关系已经由单纯的上下级行政命令关系逐步转变成委托代理关系。根据委托代理理论，地方政府作为代理人的行为取向常常存在逆向选择与道德风险。按照公共选择理论，作为“理性人”的官员追求的是政治集团和个人利益的最大化。因此，在利益最大化目标下，作为代理人的地方官员，往往热衷于进行大规模的基础设施建设。我国现有的这种政绩考核体制导致了三种结果［6］:第一，激烈的晋升竞争机制诱使地方官员过多地关注任期内的“政绩工程”;第二，上下级之间的信息不对称导致地方官员以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的信号，以求得职务上的晋升;第三，上述行为又由于同级政府官员之间的职场竞赛而被强化和延续。上述三个方面的因素交互作用，强化了地方官员进行大规模固定资产投资的动机。

(二)宽松的货币政策是债务扩张的主要外因

1.宽松的货币政策为地方债务提供资金来源

虽然说决定事物发展的首要条件是内因，但是外因在关键时刻也发挥着重要作用。本文的实证结果显示，货币供给、经济总量与出口总额等宏观经济指标都与地方政府债务规模密切相关，但是相关程度却存在很大的差异。其中:货币供给的作用最明显，因为货币供给提供了债务资金的来源;经济总量次之，说明地方政府债务与国内的经济环境密切相关;出口总额则是低相关，说明我国地方政府的债务规模主要还是受国内经济政策的影响;银行贷款利率的关联度最低，说明地方政府债务很少考虑债务融资成本的因素。地方政府债务的上述短视行为，为银行的信贷风险埋下了隐患。

在所有外部因素里面，M2的相关性最强，说明宽松的货币政策为我国地方政府债务提供了主要的资金来源。实践证明，这一轮地方政府债务扩张与国际金融危机后我国实施的宽松的货币政策息息相关。从2008年11月我国政府采取金融救市政策到2009年12月这一期间，我国各类银行业金融机构新增贷款接近11万亿元。从季度数据来看，2008年第四季度后的连续四个季度新增贷款都在1万亿元以上，尤其是2009年第一季度更是超过了4万亿元。从贷款的期限结构来看，中长期贷款占新增贷款的比例最高，达到了56.1%，超过了半数，［2］体现了银行业对政府中长期项目贷款的偏好，即以地方政府为背景的中长期项目贷款是货币资金的主要流向。

2.我国银行对于政府项目的天然偏好

为什么宽松的货币政策容易导致地方政府的债务扩张?原因在于我国银行金融机构对于政府项目的天然偏好。银行偏好政府重大项目有三个方面的原因:一是有利于积累丰富的社会资本。商业银行的商业化改革明确了银行与政府间的产权关系，使得地方政府不再有权干涉银行金融机构的人事任免和经营决策。然而在我国这样一种单一制国家里，良好的“政企关系”一直是各类经营主体追求的目标。银行支持地方政府的投资项目，不仅能获得丰厚的经济利益，更能够积累丰富的社会资本，从长期来看，对其他的经营活动存在“溢出效应”。二是预算软约束提供了隐性担保。在我国目前的行政管理体制下，地方政府作为中央政府的代理人不存在破产制度，即使下级政府出现了资不抵债的情况，上级政府也会理所当然地承担最终偿还人责任，这就是“预算软约束”［7］。因此，与企业融资项目比较，地方政府的投资项目安全性更高，银行金融机构对之具有天然偏好。三是信贷员终身追究制的负面效应。实际调研中笔者发现，虽然实行信贷员终身追究制后减少了银行的坏账、呆账，却导致信贷员放贷行为的过度审慎。例如同样一笔坏账，如果发放的对象是地方政府或者国有大型企业，虽然信贷员要接受罚款，但是一般仅被认作是工作失误，如果发放对象是私营企业，信贷员就容易被认为是利用放贷权力实施寻租导致的后果。对此，彭兴韵、施华强［4］指出，中国存在贷款的“利率期限结构之谜”，即期限越长，加权利率反而越低。这一违反金融学常识的现象正好说明了中国银行业对政府中长期项目贷款的偏好。

四、结论及政策启示

近年来，地方政府债务扩张导致的后果被社会各界所诟病。越来越多的学者从内、外因各个角度对地方政府债务扩张机理进行了分析。由于切入点不同，得出的结论也不同。对此，笔者首次将各主要宏观经济因素的关联性进行了排序，实证发现导致地方政府债务扩张的关键因素是内因，即基于官员政绩考核机制的强烈投资动机，货币供给、经济总量等作为外因，对地方政府的债务扩张也具有一定的推动作用。综上所述，本文的研究结论更多地支持了“内因”派的观点。

明确这一点，对于我国相关政策的制定和实施具有重要的启示。一直以来，我们把导致地方政府债务扩张的原因解释为宽松的货币政策、扩张的财政政策等外在因素，甚至部分归咎于国际金融危机。实际上，长期以来我国不合理的官员政绩考核机制等“内因”，才是推动地方政府债务扩张的根本原因。因此，要遏制地方政府债务的过度膨胀，最根本的出路还是要科学建设地方官员政绩考核的长效机制，杜绝“唯GDP是从”的政绩观。同时，要进一步优化我国的市场经济环境，降低银行金融机构向政府项目放贷的天然偏好;引导银行贷款流向民营经济，从而保障宏观经济的持续、健康和稳定发展。

［1］胡援成，张文君.地方政府投融资平台的流程再造［J］.求索，2011(8):1－4.

［2］潘敏，缪海斌，陈晓明.金融救市下的中国商业银行信贷扩张行为分析［J］.武汉大学学报(哲学社会科学版)，2011(2):92－101.

［3］祝志勇，高扬志.财政压力与官员政绩的牵扯:细究地方政府投融资平台［J］.改革，2010(12):30－35.

［4］彭兴韵，施华强.适度宽松货币政策下的中国信贷膨胀分析［J］.经济学动态，2009(8):33－41.

［5］张文君.货币政策与地方政府债务:基于结构突变理论的检验［J］.上海金融学院学报，2012(1):47－53.

［6］王玉建.加强地方政府债务规范管理的制度设计［J］.地方财政研究，2012(3):12－16.

［7］KORNAI J，MASKIN E，ROLAND G.Understanding the soft budget constraint［J］.Journal of Economic Literature，2003(6):41－56.