政府职能外、内结构的定位、配置与整合

杨治坤

（深圳职业技术学院，广东 深圳 518055）

政府职能转变是行政体制改革的前提，但是，渐进式改革进程中的具体行政改革举措必须在整体行政改革战略系统框架指引下分层级、分步骤地实施。因此，作为行政改革系统中一种局部性、阶段性改革努力，部门行政职权相对集中[1]是按照一定的原则与标准将行政职能部门的行政职权相对集中起来，交由一个行政部门统一行使的行为及所形成的行政执法体制创新，以解决行政职能交叉、部门林立、执法扰民与执法低效等问题。它要求政府职能转变不能仍以一种宏大叙事的统帅性而遮蔽了局部性改革对政府职能转变的精准化诉求。在行政体制改革整体系统中，转变政府职能在实现“经济调节、市场监管、社会管理与公共服务”的总体定位后，还必须与各层级政府承担的职责、事权、财权及其实现手段相吻合，实现政府职能的层级配置。只有满足这两个逻辑前提，依据一定标准对各层级政府职能进行横向整合，才是真正解决了部门行政职权相对集中改革的突破口。

一、政府职能外结构的总体定位

政府职能是政府活动的逻辑起点，政府职能决定着政府组织结构及其运行机制。中国现时的行政体制改革，无论是发展行政还是行政发展，旨在推进中国政府的现代转型，所以其实际改革步骤无论是从“无限政府”到“有限政府”、从“裁判员”到“守夜人”、从“投资冲动”到“宏观调控”、从“多头管理”到“有效整合”，不同时期的政府职能变革实乃是政府转型和发展的有力注脚。

尽管学界与实务界达成共识，即转变政府职能构成了中国行政体制改革成功的关键，包括推行部门行政职权相对集中改革。然而，制度变革的核心不在于政府职能部门规模大小，而在于政府职能的包容和精确，其实质就是优化政府职能结构。政府职能结构包括外结构和内结构两部分，其中政府职能的外结构是指政府职能的总体配置，表明政府管理与外部环境之间的关系，主要由政府的政治职能、经济职能、社会职能、文化职能等构成；政府职能的内结构是政府的总体职能在政府系统内部分解的结果，表明的是政府权力在政府系统内部的配置情况[2]（P60）。因此，重构和优化我国政府职能结构，必须全面梳理政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系，厘清政府职能范围，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项纳入政府管理范畴，切实解决政府职能的缺位、错位、越位问题，从而优化政府职能的外结构，确保政府能有所为有所不为地准确履行其职能。

2004年温家宝总理发表《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》，第一次提出“努力建设服务型政府”，党的十七大明确提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，要“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。至此，由经济发展型政府转向服务型政府和实行大部制改革，行政体制改革有了明确目标和阶段性改革途径。在2002-2008年间，中央政府的《政府工作报告》反复重申，将政府职能界定为经济调控、市场监管、社会管理、公共服务；2008年，中共中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》中进一步提出，通过加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。而部门行政职权相对集中改革是从相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权以及大部制改革实践中提炼出的一个理论设想，即以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能为横向的并列逻辑，以权力的制衡和分立为纵向的串联逻辑，设计政府内部的权力结构，使决策职能、监督职能和行政执行职能具有清晰的边界划分，并考虑纵横交织的职能——权力结构保持均衡，奠定政府部门内部权力互相制约的基础[3]。

政府职能外结构优化实际上是对政府与市场、社会、公民之间的视域调整，合理界定政府自身职能以及政府和社会、市场、公民的关系，防止政府超越自身权限和领域对其他领域进行过度干预，捍卫原本属于各自领域的核心价值，进而达致这样一种关系状态：尊重各领域的存在及其自身的特殊价值，并以一种自律状态而区别于其他领域的本质特征相对独立地存在，在此前提下与其他领域形成各司其职并互不侵犯、或不越过领域间界限的社会状态[4]。在政府与市场的界域上，市场的核心价值在于效率与效益，故政府职能定位既要吸取亚当·斯密“限制政府干预”的经验与教训，也要吸取凯恩斯主义的“全面干预论”的经验与教训，保障市场在资源配置中的基础性作用。在这一点上，政府不仅要知道自己需要做什么，更应清楚不应做什么；关于政府与社会的关系处理上，当下的中国政府还不能完全按照社会的自主性、自治性和非营利性特质完全放任不管，必须履行扶持、监管之责任。故在政府职能总体定位上，要进一步推进政企分开、政资分开、政事分开，坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用，在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务职能倾斜。

二、政府职能内结构的纵向层级配置

如果说“政府职能的总体配置是政府职能内结构的基础和依据，政府职能内结构是政府职能总体配置的具体体现”[5]，那么，在我国确立政府职能总体定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”之后，政府职能在各级政府之间进行具体配置则是一个非常重要的环节，它直接关涉政府职能能否上下联动和充分落实。但是，“近年来，中国……很少注意到政府职能作为一个具体事物，对于不同层级政府而言是各不相同的。……讨论政府职能的文章，绝大多数都是笼统地采用‘政府职能’这一术语，很少提出不同层级政府的政府职能是不同的，因而政府职能转变对不同层级政府而言，其内涵也不尽相同”[6]（P302-303）。政府职能的层次性特征[7]（P33），决定了纵向上政府职能的具体配置必须解决各级人民政府之间的职能范围，从而实现某些政府职能相对集中于中央人民政府、上级人民政府，某些政府职能相对分散下放于地方人民政府、基层政府。在某种意义上说，各级人民政府之间的职能具体配置也是政府职能的一个整合过程——既是政府职能纵向维度的层级配置，也是政府职能内结构优化。

一般说来，对政府职能的层级配置必须遵循管理主义的规律和考虑宪政主义的基本构架。具体地说，影响政府职能具体配置的因素有以下几个：一是行政公共事务本身的性质。凡是涉及国家整体、全局性利益、跨越省际的事务以及对国家经济社会发展有深远影响的法律法规、重大政策规定，应配置给中央政府处理；而地方性经济社会事务、国家法律法规和重大政策的执行性事务，以及其他由地方办理更适合更经济的事务，应当归地方自主处理；在各地方，涉及跨行政区域的行政事务，应当由上一级政府处理。二是各级政府的能力。政府能力的大小强弱决定了政府职能的实现程度。影响各级政府能力的因素包括：财政收入、科学技术的应用、行政公务人员的素质、机构设置和协调能力[8]（P34-37）；从政府管理和服务对象的角度来讲，政府的能力还取决于政府的合法性权威，取决于政府能否连续、稳健地贯彻其法律政策。三是现行宪法对各级政府行政权力的规定。我国《宪法》第89条、第107条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条、第61条对国务院和地方各级政府权力的配置已经作了基础性的规定，这是我们在行政系统内部配置政府职能所必须考虑和遵循的最高法律规范依据，政府职能的层级配置与各级政府的行政权力配置应当平衡。

基于上述影响政府职能配置因素的考虑，政府职能的配置首先在中央政府与地方政府之间进行，这直接关涉中央与地方之间的事权划分。尽管党的十六大报告指出，在深化行政体制改革时，要“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”，但与此愿景存在紧张关系的是，目前还没有明确的法律规范对中央与地方的权限进行合理划分，中央与地方关系主要靠政策和行政、人事手段维系，制度化、规范化和法治化的程度不高。构建中央与地方良性互动关系，关键是通过法治化的方式实行中央与地方的适度分权，科学划分中央与地方之间的事权和财权，并且，这种适度分权主要是在中央政府与省级政府之间的分权。

基于这种分析，中央政府的职能配置主要是制定国家整体发展战略、发展规划和经济社会政策，统筹全国经济社会协调发展；改进和完善宏观调控，解决国民经济运行中的重大问题，确保经济持续快速健康发展，维护国家经济安全；制定市场监管规则，维护全国统一市场，并组织实施涉及国家整体利益、全局利益如金融、海关、交通等特定领域的市场监管；管理全国性和跨省际的社会事务，维护国家稳定和公共安全；制定公共服务的基本标准，根据事权财权一致原则以及中央与地方的税收划分和财政管辖权，履行公共服务财政保障责任。

省级政府处于国家行政组织系统内承上启下的位置，其职能配置是否合理，关涉到中央与地方关系的稳定和国家政府职能的整体配合与协调。尽管我国《宪法》第105条规定了地方各级人民政府是中央与地方的双重代表，但根据中央与地方分权和基层地方自治的发展趋势，有学者建议“区别不同层级的地方政府分别定位。把双重代表身份限制在省一级地方政府，省以下的地方各级政府只代表地方的利益”[9]。基于这种中央与地方关系的发展态势和《宪法》的规定，省级政府作为中央政府在地方的代表，在执行中央的宏观调控政策上可以采取有限手段实施中观调控和区域调节，而作为地方代表则负责管理地方行政事务。因此，省级政府职能应当是贯彻落实国家的方针政策和总体规划，运用本级规划和财政、价格等政策手段，统筹区域、城乡发展，促进人与自然关系和谐；指导和监督区域市场监管工作，根据半垂直管理体制负责部分重点领域的市场监管；管理和协调区域重要社会事务，维护社会稳定和公共安全；负责统筹、协调和指导区域内教育、科技、文化、卫生、社会保障等关系民生的基本公共服务，并提供必要的财政保障。

市、县级政府是我国最基本的行政单元，承上启下，上要承接省级政府，下要直接面对广大基层政府，介于宏观、中观政府组织和微观政府组织之间。因此，市、县级政府不存在宏观经济管理职能，而主要在于微观管理和具体的服务职能。如果结合《宪法》第107条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条的规定，则市、县级政府职能配置主要是贯彻执行国家法律规范、政策和上级政府的政策措施，促进本地经济社会发展；履行市场监管职责，维护市场秩序，营造良好的市场环境；疏导和化解社会矛盾，处置公共突发事件，维护本地公共安全、生产安全和社会治安，确保社会和谐稳定；建设和维护本地基础设施和城乡居民公用生活设施，维护生态环境，为城乡居民提供教育、科技、文化、卫生等方面的基本公共服务。

乡镇一级政府是我国政府组织中最基层的一级，但是又不同于县级以上国家机关，因为县市级政府职能部门的派出机构延伸至乡镇一级，所以乡镇一级的政府组织不能算具备完整性。因此，对乡镇一级政府的职能配置必须遵循“依附性原则”和“整体性原则”[10]，着眼于县（县级市）、乡（镇）的整体改革与制度设计。根据《宪法》第107条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条的规定，作者认为，乡镇的政治职能主要是执行本级人民代表大会的决议，贯彻落实上级政府的方针政策，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，维护基层稳定。乡镇的经济职能主要是发挥引导、管理和监督作用，制定本乡镇经济发展规划，引导经济运行方向，培育市场和对市场进行监督管理。乡镇的文化职能主要是社会主义精神文明建设和主流文化的培育、灌输以及推进文化事业的发展。乡镇的社会管理和公共服务职能主要是维护社会安全稳定，解决各种矛盾和纠纷，提供教育、基本医疗保健、社会保障、就业指导扶持、科学技术服务等公共管理和公共服务，还包括加大基础设施建设和加强环境保护。

三、政府职能内结构的横向整合

政府职能在各级人民政府之间配置后，还需要在人民政府与所辖职能部门之间、所属同级人民政府的各职能部门之间进一步配置。如果说政府职能总体定位要解决的是政府的职责和作用的取向以及政府的整体规模问题，那么职能内结构优化则要解决的是相近职能的有机整合以及部门机构的规模问题。政府职能内结构优化是政府职能整合的横向维度。

当前政府及其所辖职能部门之间的职能分散与集中配置并存，有些政府职能本该配置给所属政府却部门化配置，有些政府职能本属于由部门履行才更具有效能却集中于所属政府，而部门之间的职能配置则是分散与交叉并存。由此，机构设置过多过细，管理事务与管理对象重叠，机构重叠、职能交叉、协调困难、多头管理、政出多门之情形普遍存在[11]（P142）。不论是从分清责任还是降低行政成本、提高政府效能的视角观之，传统的横向政府职能分散与交叉的配置方式均不适应社会主义市场经济体制下管理的规模效应和社会的统筹发展，因此，必须对同一级政府及其所属职能部门的职能按照一定标准进行整合。职能的横向整合才是部门行政职权相对集中改革最直接的政府职能转变要求。

但是，横向职能整合依据什么标准，目前还没看到有详细的理论研究。有学者曾经探讨过职能整合后的配置状况，如在中央整合为大商务、大建设、大交通、大能源、大环保、大卫生、大事物等等[12]。这种观点依据通说所认为的应当按照“大口径、宽职能”的原则，对现行各部门的相关、相近或相同的职能进行归并、整合，实行综合化配置，逐步转向大农业、大交通、大文化、大科技等宽职能格局。由此看，政府职能整合在很大程度上最后皈依于职能划分的大领域，宏观的宽职能格局划分因没有具有可操作性的职能整合标准可能被架空。

可以说，“政府职能转变和定位、行政组织结构优化和行政权力的合理配置构成了行政体制改革的三驾马车”[13]（P188），政府职能是行政权力配置的基础，在某种意义上，有什么样的行政权力，是因为有对应的政府职能。我国政府职能定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，职能行使的基本程序是决策、执行和监督相协调。在这样的改革框架下，可以依据政府职能的相关性与整体性、相对性与协调性标准①作者曾经探讨过部门行政职权相对集中的相对性与整体性标准、相关性与协调性标准、否定性标准，参见杨治坤《部门行政职权相对集中及其法治化研究》，中南财经政法大学2009届博士论文。进行整合。其中，相关性与整体性标准，解决的是要将相同或相近的职能整合集中由一个行政组织履行为主，以减少机构重迭、职责交叉、多头管理，增强政府履行职能的能力——这是职能横向整合的第一层次，以形成“大口径、宽职能”的大职能格局；相对性与协调性标准，要解决的是在履行职能程序上，对职能部门的亚职能按照决策性、执行性与监督性实行功能分化，统一行使决策和监督职能，分类行使执行职能，以提高决策效能，强化执行性和监督性职能，便于健全部门间和部门内的行政协调机制——这是职能横向整合的第二层次。通过横向职能整合，实现职能的相对集中化配置，减少职能交叉，为行政权力合理配置与行政组织优化创造良好前提。

[1]石佑启，黄学俊.中国部门行政职权相对集中初论[J].江苏行政学院学报，2008，（1）.

[2]张永桃.行政管理学[M].北京：高等教育出版社，2003.

[3]傅广宛.大部制改革后的完善路径探析[J].北京行政学院学报，2010，（3）.

[4]金东日.“质疑学术权力”：兼论和谐社会的另一层含义[J].广东社会科学，2008，（2）.

[5]孙亚忠.论我国政府职能界阀和结构的调整及优化[J].南京社会科学，2007，（7）.

[6]曾伟，罗辉.地方政府管理学[M].北京：北京大学出版社，2006.

[7]曹闻民.政府职能论[M].北京：人民出版社，2008.

[8]金太军，等.政府职能梳理与重构[M].广州：广东人民出版社，2002.

[9]熊英.论地方政府职能法定化[J].北京行政学院学报，2005，（2）.

[10]贺雪峰，刘勤.县乡村体制整体设计的基本原则及具体进路[J].江西社会科学，2004，（1）.

[11]李军鹏.深化行政管理体制改革若干重要问题解析[M].北京：国家行政学院出版社，2008.

[12]张弥，周天勇.行政体制改革的问题和教训及进一步改革的思考[J].科学社会主义，2006，（6）.

[13]石佑启，杨治坤，黄新波.论行政体制改革与行政法治[M].北京：北京大学出版社，2009.