刍议海洋测绘及其在海洋行政执法中的应用与思考＊

黄厚衡

(中国海监第十支队 海口 570311)

1 前言

测绘，汉语《辞海》的释义是:“测量和地图制图的总称，运用各种测量手段，测定地面点的平面位置和高程，描绘地球表面的形态，编绘和印制各种测量成果和地图资料，为经济建设、国防建设和科学研究服务”。《测绘法》对测绘的定义是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。测绘按专业范围可分为:大地测量、测绘航空摄影、摄影测量与遥感、工程测量、地籍测绘、房产测绘、行政区域界线测绘、地理信息系统工程、地图编制、海洋测绘等。海洋测绘是以海洋水体和海底为对象，测定海洋大地水准面和平均海面、海底和海面地形、海洋重力以及海洋磁力、海洋环境等自然和社会信息的地理分布及其编制各种海图，为舰船航行安全、海洋工程建设提供保障。海洋测绘作为基础性的技术支撑手段，为海域海岛的使用提供准确、科学的数据，为海洋行政主管部门审查许可和行政执法提供依据和监督管理信息，维护国家海域海岛使用权和海域海岛使用权人的合法权益，促进海域、海岛的合理开发和可持续利用。

2 海洋测绘及其在海洋行政执法中的应用

根据《海域使用管理法》《海岛保护法》等法律规定，海洋测绘在海域海岛行政审批和执法领域应用广泛，贯穿了用海用岛预审、海域海岛使用论证、行政许可、确权登记、执法监管等各个层面。下面就海洋测绘在海域海岛执法领域的应用，从海洋测绘资质、测绘系统、测绘仪器设备及人员、海域海岛测量、测绘成果等方面进行论述与分析。

2.1 海洋测绘资质

资质是指在某行业具备专业的知识并且取得了本行业主管机构或者本行业权威机构颁发的执业许可证，即具有“专业资质”，具备向社会出具具有证明作用的数据和结果的资格。《测绘法》规定，国家对从事测绘活动的单位实行测绘资质管理制度，依法取得相应等级测绘资质证书的单位方可从事测绘活动，测绘单位不得超越其资质等级许可的范围从事测绘活动或者以其他测绘单位的名义从事测绘活动，并不得允许其他单位以本单位的名义从事测绘活动。测绘资质分为甲、乙、丙、丁四级，根据有关规定，国家测绘地理信息局负责甲级测绘资质审查、发放资质证书，省级测绘地理信息局负责乙、丙、丁三级测绘资质审查、发放资质证书。依据《测绘资质分级标准》的相关规定，持有甲 (特)级测绘资质的单位和持有海洋测绘专业甲、乙或丙级测绘资质的单位方可从事海洋测绘工作。

在海域海岛执法监管委托测量时，执法单位应审查拟委托方持有的《测绘资质证书》等级、有效期、业务范围等是否符合相关规定，同时为避免行政相对人的不必要质疑，增强测绘结论的证明力，国家海监支队的委托测量应尽可能委托国家海洋局系统以外的海洋测绘单位。测量鉴定委托书要明确委托事项和要求，如测绘依据的国家法规和技术标准、测绘内容、测绘人员和仪器设备及测绘质量要求、测量报告和图件的提交期限等。

2.2 海洋测绘系统

国家建立全国统一的大地坐标系统、平面坐标系统、高程系统，从事测绘活动应当使用国家规定的测绘系统。目前，国家的高程系统为1985国家高程基准，即以黄海 (青岛)1952—1979年潮汐观测资料计算出的多年平均海平面作为全国统一的高程基面，高程测绘在海洋行政执法领域应用不多。在海域海岛、海洋工程测绘中常用的坐标系为1954年北京坐标系、1980年西安大地坐标系、WGS－84世界大地坐标系，部分地区采用2000国家大地坐标系，上述每种坐标系均有大地坐标值 (度分秒)和平面坐标值 (m)。因建设、城市规划和科学研究的需要，部分地区经测绘行政主管部门批准建立相对独立的平面坐标系统，如在海南省，建立了海南平面坐标系、洋浦平面坐标系、清澜平面坐标系等，独立平面坐标系与国家坐标系有相应参数进行坐标转换。

坐标系之间的转换采用七参数方法或四参数方法，坐标系不同、地域不同，其转换参数也不同。各地区各坐标系的坐标系转换参数属于国家机密资料，由国家、省级测绘行政主管部门管理，需进行坐标系转换时，向主管部门提出书面申请，经批准后由其提供转换后的坐标成果，转换精度一般为±0.5m。直接利用网络各种坐标转换软件进行的坐标值转换，由于转换参数不完善，其误差值可达几十米，故不能在执法实践中采用。

《海籍调查规范》(HY/T124－2009)规定记载项目用海的位置、界址等采用WGS－84世界大地坐标系;国家海洋局2011年6月9日印发的《无居民海岛使用测量规范》规定了无居民海岛使用权界址坐标、用岛区块面积、用岛面积、建筑物和设施占岛面积等测绘采用2000国家大地坐标系 (CGCS2000)。海域海岛执法监管测量时，要求测绘单位提供的测绘成果须采用《海籍调查规范》《无居民海岛使用测量规范》规定的坐标系，以达到统一且具有可比性。

2.3 海洋测绘仪器设备及人员

海域、海岛测量使用的仪器设备主要有GPS(RTK、DGPS)、测距仪、经纬仪、全站仪、水准仪、皮尺等。测量仪器设备的性能指标应能满足相关技术规范规定的测量精度要求，应按国家规定进行计量检定或校准，以保证量值准确可靠，检定或校准合格后且在有效期内的测量仪器方能应用于海域海岛测量工作中。

在海域海岛测绘中使用较为频繁的仪器设备是GPS，其单机单点定位精度±3～15m，采用差分定位精度可达亚米级。随着测绘科学技术的不断进步，RTK(载波相位动态实时差分)作为一种新的常用的GPS测量方法，近年来发展比较迅速，能够在野外实时得到厘米级定位精度，在测量实践中误差在±2～5cm，定位结果历时不足1s，效率极高。RTK在各种控制测量、地形测图、工程选线及工程放样中应用广泛，与常规仪器相比非常明显地提高了作业效率和作业精度。2011年7月1日海南省建成CORS系统，极大地提高了RTK的测量范围，在数据传输方面也有了长足的进展，由原先的电台传输发展到现在的GPRS和GSM网络传输，大大提高了数据的传输效率，扩大了范围，仪器更容易操作。测绘图件编辑软件版本也不断得到更新，编辑功能更强大。为提高测量精度，在海监执法实践中应要求受托的测绘单位尽可能使用RTK仪器进行界址点的测量。

海域海岛测量人员应具有相应的专业测量知识，并经测绘行政主管部门或其委托单位组织的培训、考核，考核合格后持证上岗。在执法测量中，测绘人员应当持有测绘行政主管部门颁发的测绘作业证，如暂时没有测绘作业证也可用测量人员测绘专业任职资格证书替代。测量人员是否具有专门的知识、技能，不属于委托方实质审查的范围，委托方的判断，仅依据测量人员是否具备测绘行政主管部门授予的执业资格证书这一外观形式。

2.4 海域海岛测量

(1)测量技术标准和方法。用海用岛测绘技术标准主要有《工程测量规范》(GB50026－2007)、《海籍调查规范》 (HY/T124－2009)、《无居民海岛使用测量规范》(国家海洋局2011年6月9日印发)、《海域使用分类》 (HY/T 123－2009)、《海域使用面积测量规范》 (HY 070－2003)、《1∶500、1∶1000、1∶2000地形图图式》(GB/T20257.1－2007)等，一般采用信标差分GPS(RBN－DGPS)或载波相位GPS(RTK)定位法来测量用海用岛的拐点坐标值，然后计算其面积。

(2)控制测量。在实测之前应利用测区附近、由测绘行政主管部门提供的GPS控制点，尽可能用C级及以上控制点，不用工程施工设置的控制点。采用DGPS测量时，申请两个控制点，将DGPS接收机分别置于两个控制点各不少于2h进行比对校核，以校正可能存在的系统误差;采用RTK测量时，申请3个控制点，将移动站分别置于控制点上求算转换参数和高程拟合参数，并利用第3个控制点核验平面定位和高程测量精度。如已有控制点距测区较远，则应通过静态测量新建适当的加密控制点，以保证测量精度。《海籍调查规范》规定平面控制点的定位误差应不超过±0.05cm。

(3)测区施测。在保证测量仪器设备性能和卫星接收信号良好的情况下，输入正确的中央子午线经度，按照测绘技术规范和标准对用海 (用岛)范围各拐点进行实地测量，凡有曲折度的顶点均进行测量，形成一个独立的封闭线。在测量过程中应逐项填写相关作业表格，当所规定的作业项目全部完成，记录资料完整、无误，并符合技术设计有关内容要求时，方可结束作业。《海籍调查规范》规定位于人工海岸、构筑物及其他固定标志物上的用海拐点或标志点，其测量误差应不超过的±0.1m;《无居民海岛使用测量规范》规定用岛区块顶点坐标误差不超过±0.5m。

2.5 海洋测绘成果

海域海岛外业测量结束后，测量工作应转入内业数据处理和测绘报告出具阶段。内业数据处理时应对测区的现场测量数据进行标准化处理，修正测量结果，根据实测拐点和标志点坐标，依据拐点与标志点的位置关系，推算其他拐点的坐标，进而形成封闭的用海用岛范围拐点线，计算用海面积。测量内业工作完成后测绘单位应编制测量报告并按时向委托方提交。测量报告应包含如下内容:测量任务来源及项目概况，测量单位简介及资质证明，测量方案(包括测量方法、测量仪器型号等)，坐标系、投影方式、中央子午线经度，平面控制测量及精度，面积计算方法与结果，报告后附用海(用岛)区域位置图、用海 (用岛)范围图、各拐点坐标值、测量委托书、仪器设备检定 (校准)证书、测量人员测绘作业证 (测绘专业任职资格证)及相关测量记录表等，鉴定测量报告应有测量人员的签名和测量单位的盖章。

《行政诉讼法》第三十一条第一款第 (六)项规定鉴定结论是一种法定的证据形式，可以依法用于证明案件事实;《海洋行政处罚实施办法》第十五条第 (三)项规定“测量、监测、检验或者鉴定等专业性、技术性事项，可以委托有资质的机构出具报告，所出具的报告可以作为证据”;《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一款第 (二)项规定“鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言”。由此可见，测量报告不但是一种证据，而且在诸多证据当中且有较高的证明力。

测量报告是测量人员运用测绘知识、方法和仪器证明实际用海 (用岛)的范围、面积，是查明涉嫌违规用海 (用岛)事实真相非常重要的直接证据，也是计算违法用海行政处罚款的直接依据 (国海办字〔2012〕666号文规定:纳入海域使用申请审批管理的涉海涉岛项目，涉及利用无居民海岛的部分，统一按海域使用金标准及政策征收海域使用金)。

3 对策分析思考

(1)法定岸线与自然岸线的差异造成的执法问题。在行政管理上，海岸线位置的准确测定，使得海域与陆域的分界能够获得准确划分，从而各自明确分属海洋主管部门管辖还是国土主管部门管辖。对河口地区海水与淡水的分界有准确划分后，能够明确各自分属海洋主管部门管辖还是水务主管部门管辖。海洋工程与海岸工程的划分也是以工程主体位于海岸线向海一侧还是向陆一侧确定，其工程环境评价分别依据2个不同的国务院条例，即海洋工程依据《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境条例》，由海洋主管部门负责监管;海岸工程依据《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境条例》，由环保主管部门负责监管。2008年海南省人民政府以琼府函〔2008〕164号文同意全省沿海市、县海岸线修测成果，作为全省海域管理的依据，此即为法定岸线。近些年来，不少海洋自然岸段由于受到海浪和风暴潮影响、海平面趋势性上升，特别是人为的不合理开发活动，导致海岸带泥沙供应和海洋动力状况失衡，潮流场的改变影响了附近海域的冲淤环境，造成不少海岸出现侵蚀、淤积、河口变迁，以海南为例，沙质海岸中不少岸段已因侵蚀而后退，个别地方出现淤积。在实际测量中，发现个别地方自然海岸线与法定岸线位置变化较大，出现侵蚀的地方具有明显的海洋属性但却在法定岸线向陆一侧，出现淤积的地方已失去海洋属性但位于法定岸线向海一侧。此类法定岸线与自然岸线位置差异矛盾只能通过以后海岸线修测方式予以解决。在没有修测之前，在执法实践中，如发现法定岸线与自然岸线位置出入较大时则分析原因，对淤积区域按海域进行管理;对侵蚀岸段，经商行政相对人，依据《我国近海海洋综合调查与评价专项海岸线修测技术规程 (试行本)》进行实地重新勘测，此种海岸线的测定缺乏法理支持，建议上级机关就此类问题出台一个指导性的政策意见，以便基层执法操作。

(2)填海造地 (非透水构筑物)水下外缘线的确定。《海籍调查规范》规定填海造地测量岸边以填海造地前的海岸线为界，水中以围堰、堤坝基床或回填物倾埋水下的外缘线为界;非透水构筑物用海岸边以海岸线为界，水中以非透水构筑物及其防护设施的水下外缘线为界;对于能够直接测量界址点的宗海，应采用界址点作为实际测量点;对于无法直接测量界址点的宗海，应采用与界址点有明确位置关系的标志点作为实际测量点，或根据相关资料，如工程设计图、主管部门审批的范围等，推算获得界址点坐标。

在测量实践中，对斜坡式防浪堤坝、围堰、护岸、挡浪墙等，由于无法直接测量回填物倾埋水下的外缘线，一般采用堤坝、围堰、护岸、挡浪墙顶面向海侧外沿点作为标志点进行测量，然后依据项目工程设计施工图纸 (剖面图)推算水下外缘线;如没有施工图纸则采用标志点与人工丈量相结合的方式推算水下外缘线。在围填海、海上堤坝等海洋工程项目事前介入执法监管时，应提醒行政相对人委托施工放样时拟建围堰、堤坝基床或回填物倾埋水下外缘线不能超出宗海界址线范围。

(3)填海造地方位的合理性偏差。国家海洋局2007年颁发的《填海项目竣工海域使用验收管理办法》规定不合理改变批准范围或超出面积实施填海的竣工验收不予通过，但是该《办法》没有规定实际填海范围面积与批准填海界址面积偏差标准，在实践中各沿海省、市、自治区对此作法不尽一致。浙江省规定填海界址边界位移大于5m或面积超出限差1%为验收不合格，实际填海界址边界位移5m以内、面积超出批准填海面积1%以内，超出面积按规定补缴海域使用金;海南省则认为实际填海范围、面积超出批准的范围和面积，只要认为属于工程施工的合理偏差，补缴超出批准填海面积部分海域使用金即可。

实际填海超出批准填海范围有两种情况:第一种是实际填海面积超出批准面积，地理方位超出批准的界址线范围 (多占);第二种是实际填海面积等于或小于批准面积但地理方位错位超出批准的界址线范围 (位移)。在执法实践中，只要是实际填海地理方位偏离规定的界址线，不管实际填海面积是否达到批准的面积，超出批准填海界址线以外的填海均可定性为无证用海。在海洋行政主管部门未启动填海造地竣工验收程序之前，对用海者无论有意或者无意的超面积用海行为，都应当以非法占用海域查处。