当前海洋行政处罚案件质量存在的问题及对策

王 斌，杨开良，杨明礼

（1．厦门海洋职业技术学院 厦门 361100；2．国家海洋局东海分局行政执法处 上海 200137）

当前海洋行政处罚案件质量存在的问题及对策

王 斌1，杨开良2，杨明礼2

（1．厦门海洋职业技术学院 厦门 361100；2．国家海洋局东海分局行政执法处 上海 200137）

摘 要：海洋行政处罚案件质量是海监执法工作的生命线，为了提高海洋行政处罚案件质量，文章分析了当前海洋行政处罚案件质量存在的事实认定不清、法律文书制作不够规范等6个方面的问题，以及存在这些问题的主客观原因，并从提高认识、加强学习、科学管理3方面探讨了提高海洋行政处罚案件质量的对策。

关 键 词：海洋；行政处罚；案件质量；问题；对策

海洋行政处罚案件质量是海监执法工作的生命线，处罚案件的质量不仅是衡量海洋执法者工作水平的重要标准，更关系到中国海监的形象。只有牢牢抓住处罚案件质量，才能提升工作水平，树立执法权威。近年来，为提高海洋行政处罚案件质量，各级海监机构采取了一系列措施，开展了案件评查等工作，对提高案件质量起到了很大作用。目前，大部分处罚案件做到了事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚得当，但也有少部分案件的处罚质量存在一定的问题。作为海洋行政执法者对此必须引起足够的重视，并找到应对的对策切实加以解决，才能进一步提高海洋行政处罚案件的质量。

1　当前海洋行政处罚案件质量中存在的主要问题

当前的海洋行政处罚案件质量存在的主要问题包括以下6方面。

1.1事实认定不清

事实认定是行政处罚的一项基础性工作，处罚以事实为根据，因此认定的违法事实必须确实无误。在少数海洋行政处罚案件中，存在对事实的认定不清的情况，表现在：① 前后表述情况不一致，但缺乏解释说明。个别案卷立案和处罚的当事人不一致，立案时为A公司、处罚时为B公司，经查两个公司是权利继受关系，但没有给予解释说明。② 事实要素的认定不够清晰明确，影响处罚。有的案卷中缺少确凿的违法行为起始时间，例如由于没有提取到开工令等直接证据，用海项目开工时间比较模糊，从而影响违法用海期间的认定，继而影响罚款的计算。还有一些倾废案中缺乏对倾倒方量的认定，将直接影响处罚裁量的合理性基础。

1.2法律文书制作不够规范

法律文书是实施行政处罚的书面载体，同时也是行政处罚案卷的主体部分，其制作水平的高低，直接关乎案件质量。目前按照法定格式制作的法律文书，主要表现为：① 文书内容记载不够清晰精炼。经过评查发现，容易出现失误的文书，主要包括 《现场笔录》 《询问笔录》 《调查终结报告》 《行政处罚决定书》等。究其原因，主要是因为这些文书中包括了违法事实的认定、法律的适用、处罚意见的提出等内容，而这些内容都是由承办人员填写或制作，其准确与严谨程度跟承办人员的业务水平密不可分。从评查的结果来看，有些 《现场笔录》与 《询问笔录》记录冗长但缺乏重点，或者记录内容与检查事项不相关，《调查终结报告》《行政处罚决定书》中对违法事实的记载不够详尽和清晰。② 文书填写出现遗漏。主要是由于执法人员的粗心所致，常见的遗漏包括：执法人员执法证号、各类签名、起止时间、页码。③ 文书格式不够规范。有的文书标题中缺乏处罚机关名称；有的文书标题中机关名称、文书编号中的机关简称、用章不统一；有的文书编号没有按照要求填写。④ 文书用语不规范。例如关于案由的叙述就存在不统一的情况，同样的无证用海案，有的表述为无证用海，有的表述为未取得海域使用权非法占用海域，有的表述为未经批准非法占用海域。还有的案件语言组织不严密，例如在记录违法项目地点时，简单描述为 “某村附近海域”，那么到底该项目是位于该村辖区内，还仅仅是邻近该村海域。⑤ 会审笔录存在的问题。有的单位会审笔录记录不完整，或者太过简略，没有体现 “笔录”的价值，从中无从发现案情的演进；有的单位不是围绕 “事实、证据、程序、法律适用、处罚意见”来展开讨论，偏离会审主题；有的单位会审过程与结论不相符，缺失中间环节；有的单位则缺少会审结论。

1.3办案程序颠倒与缺失

《行政处罚法》说到底就是一部行政处罚的程序法。程序就是为行政处罚搭建的框架，只有在这个法律搭建的框架内依法行事，才能得到法律的认可。脱离程序而单讲事实证据则毫无意义，行政处罚终究只会是无源之水、无本之木。

主要表现为：① 办案程序颠倒。个别案件从文书上载明的时间来看，承办机构先发出《处罚意见告知书》，再制作 《处罚意见审批表》，这就是一类颠倒办案环节的严重程序问题，此类案件一旦被提起诉讼肯定面临败诉的风险。② 办案环节缺失。少数案件缺乏必要的法律文书如 《检查通知书》，有的在留置送达中仅有送达人签名，缺少见证人意见，又无现场录像资料，影响了留置送达的效力。③ 随意增加办案环节。在法定程序以外，再增加一些不必要的程序。如对于非重大海洋违法案件，法律规定只需要进行处罚意见的告知，而只有对重大海洋违法案件，为了充分保证当事人的合法权益，法律才赋予当事人享有听证的权利。但在有些非重大海洋违法案件中，既发 《处罚意见告知书》，又发 《处罚听证告知书》，随意增加办案环节，须知此二者只能取其一。

1.4收录的证据缺陷

以证据为核心的调查取证工作是行政处罚的基础和前提。不管是各类书证、物证、还是视听资料，证据始终是执法人员在办案过程中花费心血最多的一个环节。按照证据规则，证据讲求 “三性”，即一个具有证明力的证据，必须具备3方面特性，也就是关联性、合法性、真实性。虽然在具体个案中，由单个证据构成的证据链基本上是充分确凿有效的，但就单个证据而言仍然存在一定缺陷。

主要表现为：① 没有关联性的材料也被作为证据纳入案卷。所谓关联性，是指证据与证明事项间有必然的逻辑联系，能够起到证明作用。目前在证据的选择收录，一些承办单位倾向于 “大而全”，将收集到的大量证据材料不作甄选地悉数收入案卷中，但其中不少材料与案件事实的认定并无多大关联，比如在有的倾废案中，将倾废作业船舶的各类证书复印件统统作为证据放入案卷中。还有的证据材料由于自身效力的丧失，导致原有的证据与待证事实之间的关联性也随之丧失，例如有的办案机构提取的法人营业执照，超过有效期年限，从性质上讲，该法人营业执照应属无效，与待证事实即当事人的责任能力不再具有关联性，不应被认作本案证据。② 证据的形式有效性有所欠缺，从而影响其合法性、真实性。一些书证由于缺乏被提取人的签名或盖章，或者在涂改处没有进行确认，因而对证据的真实性造成影响，形式上也不合乎法律规定。③ 影像证据入卷中存在的问题。有的案卷中虽然将影像资料入卷，但是这些影像资料缺乏必要的时间地点和证明事项等要素的说明。

1.5法律适用的不当

法律适用的正确与否直接关系行政处罚的合法性，同时也是执法人员基本法律素养的体现。目前执法实践中的法律适用的问题主要有以下两种：① 法律适用失误。在是否适用某部特定法律法规问题上出现失误，例如，《海洋工程条例》明确规定有部分罚则应当由有管辖权的海洋行政机关来实施处罚，如果违反该规定，则属于无权管辖，其做出的行政处罚也属无效，对于做出这个行政处罚的机关而言，适用 《海洋工程条例》当然就是错误的。在具体适用哪部法律法规问题上较易出现的失误主要是一般法与特别法的选择适用、新法与旧法的选择适用，例如针对 《海洋工程条例》与 《海洋环境保护法》中都有规定罚则的违法行为，有的单位选择了 《海洋环境保护法》，实际上是不妥的。根据 “特别法优于一般法、新法优于旧法”的原则，应当适用 《海洋工程条例》。在具体的法条适用上出现失误，例如，擅自改变经批准的海域用途的违法行为，却按照 《海域使用管理法》第四十二条无证用海来进行处罚。② 法律适用不当。如引用的法律条款的 “条、款、项、目”使用不规范，或者干脆缺乏具体 “条、款、项、目”，法条不够精确，这类情况在调查类文书中更甚于在处罚类文书中的问题严重。

1.6自由裁量标准不一

处罚裁量是法律赋予行政机关的一种权力，处罚裁量不仅要依法实施，而且在实施过程中应当体现公平合理的原则。

在实际海洋行政处罚案件中，存在的问题：① 处罚裁量过程不清。个别案卷缺少当事人的陈述申辩材料，调查终结报告中也没有当事人的意见体现。缺少了当事人一方意见 （不管是承认违法事实还是提出申辩意见甚至提出异议）的情况下做出的行政处罚，处罚裁量的依据不足；个别案卷对于行政处罚裁量的说理不够，如何做出的行政处罚意见，理由有哪些，通过怎样的标准得出的处罚意见，在案卷中都找不到相应的解释说明，这在 《调查终结报告》中表现得尤为突出。② 处罚裁量标准不一。例如对于同样的无证倾废行为，在没有其他法定从轻从重情节的情况下，两家承办单位分别做出行政处罚，倾倒方量小的受到的处罚反而更重，这就有悖公平合理原则。当然这个问题更多的是由客观原因造成的，也就是目前还没有统一的海洋行政处罚裁量标准，致使各单位的处罚裁量差异较大，影响了行政处罚的严肃性。

以上列举了海洋行政处罚案件质量方面存在的种种问题，究其原因，有主客观两个方面：客观方面来看，我国海洋管理由过去的依靠行政管理向依法管理转变过程中，执法者的执法水平需要不断提高，在目前的行政执法队伍中，有相当一部分人员缺乏法律专业知识，造成执法人员良莠不齐；主观方面来看，少数执法者对案件质量重要性的认识不够，极少数执法者工作态度不认真以及责任心不强是重要原因。

2　提高海洋行政处罚案件质量的对策

2.1提高认识，强化三种意识

一要强化质量意识。提高对海洋行政处罚案件质量重要性的认识，质量就是生命。海洋行政处罚案件一旦出现质量问题，就有可能在行政复议或行政诉讼中败诉，其负面影响可想而知。因此，衡量一个海洋执法者的工作能力和水平，不是跑了多少路、流了多少汗，而是查办案件的质量和水平。提升质量意识，就是要保证我们每个案件检查、记录、办案过程、适用法律、存档数据的真实性、准确性和可靠性，经得起检验，经得起推敲。二要强化责任意识［1］。责任心是做好一切事情的保证。有责任心的人会一丝不苟、认真细致对待每一项工作，会自觉注意查办案件的每一个细节，不至于发生案件材料中程序颠倒、丢三落四的初级错误。即使发生了质量问题，也会从中挖掘潜在的质量漏洞，找出更多的隐患，分析原因，总结更多的经验。三要强化程序意识。在立案、调查、取证、会审、结案等案件查处的各个环节，严格按程序办事，从事实上、证据上、处理的程序和结果上、适用的法律法规上严格把关，确保海洋行政执法案件质量。

2.2加强学习，掌握两个内容

要有计划地组织执法人员学习海洋行政执法有关的法律法规，学习海洋行政执法法律文书制作的基本要求，熟悉有关的法律条文和行政执法中的有关程序，提高海洋行政执法者的业务能力。

每位海洋行政执法者通过培训和自学，要达到熟练掌握两个内容。① 海洋行政执法有关的法律法规，包括 “三法律、三条例、两规定、一办法”。 “三法律”即 《中华人民共和国海洋环境保护法》 《中华人民共和国海域使用管理法》和 《中华人民共和国海岛保护法》； “三条例”即 《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《海洋倾废管理条例》和 《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》； “两规定”即《铺设海底电缆管道管理规定》和 《涉外海洋科学研究管理规定》； “一办法”即 《海洋自然保护区管理办法》。② 海洋行政执法法律文书制作的基本要求，应以 《海洋行政执法法律文书基本格式应用指南》为标准，对照标准，从立案、调查取证、处罚决定、处罚执行、结案等环节的每一份材料要求，牢记于心，熟练运用。

要将抓培训与抓自学结合起来，将专题研讨与实践锻炼结合起来，采取集中培训与鼓励自学、交流体会等形式，形成学习法律知识、研究案例文书的良好风气。

2.3科学管理，采取三项措施

任何质量问题都来自于管理的不到位，任何提高质量的措施都需要严格管理。管理出质量。科学管理是一个封闭系统，一个简单的科学管理系统至少需要3项措施，即计划 （目标）、检查、奖惩。

要提高海洋行政处罚案件质量，必须采取3项有效措施。① 确立目标。目标就是标杆，目标就是方向，目标就是工作标准，是衡量每个单位、每个人工作成效的尺子。没有一个定位高、目标远、成绩实的工作目标定位，就没有敢拼、敢闯、敢干和争创一流的工作作风［2］。目标定位，体现在执法工作中，就是要将海洋处罚案件合格率、出错率纳入到每个海洋执法工作者的考核内容之中。② 严格检查。海区分局有关部门定期组织案件评查，所有海洋行政处罚案件统一纳入评查范围内［3］。从事实是否清楚，证据是否真实、合法、有效，程序是否合法，适用法律是否正确，文书填写是否规范，材料归档备案是否符合要求等方面进行全面评查，评查结果及时通报。③ 明确奖惩。案件评查制度应成为海洋行政执法单位以及个人年度考核工作的重要组成部分。每年案件评查的结果与个人的奖惩挂钩，与个人的任职、晋升挂钩。对责任心不强、不注重业务知识学习、办案错误达到一定次数、不能适应办案要求的个人，要调离行政执法岗位。案件评查的结果还要与单位的评比结合起来，每年对海洋行政执法单位案件质量的评查结果进行统计公布，排位倒数的单位不能评先评优。

参考文献

［1］ 孙书贤．履行神圣职责 加强各项建设 推进海监事业又好又快大发展［J］．海洋开发与管理，2011，28（2）：22－30．

［2］ 张宏声．张宏声副局长在2010年全国海监工作会议上的讲话［J］．海洋开发与管理，2010，27（4）：8－9．

［3］ 房建孟．满怀信心 奋勇前行 全面开创北海区海洋事业发展新局面［J］．海洋开发与管理，2011，28（4）：38－40．