我国海洋政策的回顾与展望*

黄凤兰，王溶媖，程传周

（1．北京师范大学法学院 北京 100875；2．国家海洋局海洋咨询中心 北京 100860）

我国海洋政策的回顾与展望*

黄凤兰1，王溶媖1，程传周2

（1．北京师范大学法学院 北京 100875；2．国家海洋局海洋咨询中心 北京 100860）

海洋政策的制定和实施不可能是孤立的，一方面，随着时间的推移，人类在海洋中活动能力日益增强，海上活动不断频繁，海洋事务日趋复杂，海洋政策不断变化；另一方面，随着人类对海洋的开发越来越深入，海洋政策包含的内容也越来越多，体现出综合性、跨部门性的特点。因此，围绕海洋政策的研究，就产生了两条路径：纵向的历史研究；横向的部门海洋政策研究。文章采用这两种研究方法，对我国海洋政策做了回顾梳理，并对未来海洋政策的发展进行了展望。

海洋政策；海洋开发；海洋保护；海洋法律

1 海洋政策的概念界定

目前，国内外对 “海洋政策”一词还没有一个普遍认可的确切定义，呈现定义多元化态势。例如，美国学者Sullivan认为，“海洋政策是国家追求全面的海洋利益，包括安全、资源、环境、商务与航运，以及科学的指针，并以之作为这些利益冲突时，寻求最公平调适和解决的准绳”［1］。内地学者张玉强、孙淑秋提出，海洋政策是党和政府在特定的历史阶段，为维护国家的海洋利益，实现海洋事业的发展而制定的行动准则和规范。它是一系列事关海洋事业发展的规定、条例、办法、通知、意见、措施的总称，体现了一定时期内党和政府在海洋资源开发、海洋环境保护海洋权益维护等方面的价值取向和行为倾向［2］。

总结学者们对海洋政策的不同定义，可以发现一致的基本构成要素：第一，海洋政策是一项公共政策，涉及海洋公共利益与公共事务的管理。第二，海洋公共政策的制定与实施是国家行为和政府行为，以法律、法规、条例、办法、措施等为载体。第三，海洋政策的对象涉及海洋开发与海洋保护等多个领域的公共事务。

2 我国海洋政策的发展回顾

2.1 海洋政策发展的纵向梳理

2.1.1 清朝以前中国的海洋政策

（1）清朝以前海洋政策略探。先秦时期，海洋开发主要是 “渔盐之利”和 “舟楫之便”。在周代，中国就已经开始设立渔官，是兴渔盐之利最早的国家之一。原始社会末期，沿海地区就掌握了 “煮海为盐”的方法。周朝统治者对于舟船十分重视。周武王设立了专门管理舟船的管理，称为舟牧，建立舟楫检查制度。据《尔雅·释水》记载 “天子造舟，诸侯维舟，士特周，庶人乘付”［3］。

秦汉时期，我国军队建制中正式设置的水军——楼船军建立起来。当时的汉武帝就是用这只军队进攻朝鲜，渡海作战，是我国古代海军大规模渡海作战的先例，标志着政府建设控制海洋力量的开始。

唐朝时期，在广州、泉州和明州，政府设立了对外贸易的管理机构——市舶司。其主要职能是掌管从事航海贸易的船舶与货物。

北宋时期，朝廷注重发展海洋贸易，鼓励“商贾懋迁”“以助国用”。南宋时期，由于金人的入侵，朝廷农税不足，为获得海洋带来的利益，统治者鼓励民间航海。

明朝时期，朱元璋针对国内动荡的局势，行 “禁海”先稳定国内。在稳定的基础上，朱棣解 “禁海”平天下，继续元朝的 “大一统”。明朝初期是海洋开发的鼎盛时期，郑和下西洋是其显著标志。明朝中后期和清朝，市舶贸易开始衰落。统治者为了加强海防，实行全面的禁海政策。

清朝时期，政府先后两次颁布禁海令，规定 “寸板不得下海”。清朝时期还3次颁布 “迁海令”，沿海居民一律内迁五十里。值得一提的是，在康熙年间，颁布了 《开海征税则例》，是第一个海关法例。在乾隆年间，又颁布了专门针对外商的 《防范夷商规定》。

（2）清朝以前中国海洋政策的特征。清朝以前中国海洋政策的特征主要就体现在 “海禁”二字上。在海洋管理的过程中，往往出现一些游离于封建统治者控制之外的不安定因素，为了消灭这些不安定因素，统治者往往都采取海禁政策。

第一，对官方航海活动严加监控。除了最高统治阶层外，其他涉及航海的中央与地方官员决不许私自下海，牟取利益。例如，明成祖在组织开展郑和下西洋的同时，即诏告天下，凡泛海出洋人员，非受钦命不许迈出国门。如“私自下番，交通外国”，即着 “所司以遵洪武事例禁治”。

第二，对民间航海基本实行海禁。在官方垄断航海的同时，历代封建王朝大都对民间航海活动实行严格的 “海禁”政策。明清时期，这种 “海禁”政策更趋严酷。洪武三十五年（建文四年，1402年）九月，朱棣登位未久即宣诏， “凡中国之人逃匿在彼 （指东南亚一带）者，咸改前过，俾复本业，永为良民；若仍持险远，执迷不悛，则命将发兵，悉行剿戮，悔无及”。

2.1.2 新中国的海洋政策

（1）新中国海洋政策略探。新中国成立初期到改革开放前期，由于当时的国内国际环境，建设强大海军和海上钢铁长城是当时的主要战略任务。加强海军建设，把海洋工作的重点放在抵御侵略、保卫大陆安全成为这一时期海洋政策的核心。在海洋开发方面，政府在部分海域划定了禁航区和封闭水道。在法律法规方面，这一阶段颁布了一些海洋法规，不过数量不多，并且立法的层级较低。

改革开放时期，我国的海洋政策发生了很大改变，开始从海洋战争转到保卫海洋领土主权完整、维护海洋权益上来。1988年我国设立海南省，以便管理南海诸岛。在海洋开发方面，邓小平同志提出 “坚持主权、搁置争议、共同开发”。搁置争议、友好协商、双边谈判、推动合作成为中国解决海洋权益争端的主要政策。在法律法规方面，这个时期是中国海洋法律制度的快速发展时期，关于海洋资源开发和环境保护的法律法规迅速出台。

20世纪90年代后与时俱进的和平与发展的海洋政策时期的海洋政策更加完善。政府高度重视海洋，强调发展海洋事业，推动国民经济和社会发展。1996年中国加入 《联合国海洋法公约》。该公约确立了新的海洋国土观。在法律法规方面，这一时期的显著特点就是随着 《联合国海洋法公约》的批准和生效，中国对原有的一些涉海法律法规做出修改，并且出台一大批涉海法律法规。

（2）新中国海洋政策的特征。新中国海洋政策具有以下几个方面的特征。

第一，对海洋的重视程度越来越高。新中国成立初期是为了国家安全的需要，实现保护国家的军事目的，把沿海地带作为天然的战略屏障。改革开放之后，沿海地区的经济开发成为重点。90年代后，政府将海洋提到了前所未有的战略高度。

第二，管理海洋的手段越来越综合。以前对于海洋主要是一种军事的管理。后来经济手段也成为一种管理措施。无论是进出口政策还是国际贸易等都成为海洋管理的强有力的手段之一。法律也成为海洋管理的手段。为了维护我国的海洋权益，解决海洋争端，我国颁布施行了一系列的法律法规，为规范我国的海洋管理作出了贡献。

第三，始终坚持和平解决争端。我国始终坚持建立在平等基础上的对话、协商和谈判时解决争端、维护和平的正确途径。以 “搁置争议、共同开发”的政策为例，体现了和平、共赢的理念，是和平解决争端的有效手段。

2.2 海洋政策发展的横向梳理

2.2.1 海洋资源开发政策

（1）能源开发方面的政策。对于渔业资源，我国政府改革渔业行政管理体制，颁布大量法律法规，对于渔业资源的利用和资源恢复起到了重要作用。《渔业法》是中国管理渔业活动的法律，《渔业法》及其 《实施细则》规定了对渔业资源的开发、利用的管理机关及其权限，并主要对 “养殖业”“捕捞业”“渔业资源的增值和保护”等问题做了比较详细的规定。确立了养殖业实行许可证制度；到公海或者他国管辖海域从事捕捞的审批；限定捕捞的场所、时间、工具和方法；渔业资源增值保护费制度；禁渔区和禁渔期等。

对于海洋矿业资源、油气资源，我国一贯是勘探与开发并举、利用与保护并重的。目前适用的是 《矿产资源法》 《矿产资源法实施细则》《对外合作开采海洋石油资源条例》《对外合作开采陆上石油资源条例》等法律法规。

对于海盐业的政策体现在对盐业管理的相关法律法规规章之中。例如， 《盐业管理条例》等。对于海水淡化，2008年通过的 《循环经济促进法》规定：“国家鼓励和支持沿海地区进行海水淡化和海水直接利用，节约水资源”。

（2）海上交通方面的政策。海上交通运输业是海洋经济的支柱产业之一。1983年颁布《海上交通安全法》，规定了包括船舶检验和登记；船舶、设施上的人员；航行、停泊和作业；安全保障；危险货物运输；海难救助；打捞清除；交通事故的调查处理等内容，基本确立了通航水域的航行制度和作业制度。1987年的《航道管理条例》，1995年的 《航标条例》等法规规章对航道的规划与建设，航道设施的保护，航标的设置和维护以及对违反规定破坏航道设施和航标的行为的处罚。

在港口管理方面，2004年出台了 《中华人民共和国港口法》，对从事港口规划、建设、维护、经营、管理及相关活动做出规定。为加强港口设施保安工作，2008年 《中华人民共和国港口设施保安规则》出台。

在船员管理方面，2007年出台了 《中华人民共和国船员条例》，对船员注册、任职、培训、职业保障以及提供船员服务等活动进行了规定。还严格规范船员培训机构和船员服务机构许可制度。

在船舶安全方面，2010年的 《中华人民共和国船舶安全检查规则》作为海事现场监管的重要手段，在规范船舶安全检查、打击低标准船舶、保障水上交通安全、防止船舶污染水域等方面发挥了巨大的作用。

2.2.2 海洋环境保护政策

海洋环境污染已经成为全世界高度重视的一个问题，我国也不例外。从加入联合国以来，为了保护海洋环境，保持我国海洋生态的可持续发展，我国开始了一系列的立法工作，确立了一系列海洋环境保护制度，构成了我国海洋环境保护法律框架体系，为我国的海洋环境保护工作提供了法律和制度保障。

1979 年 《中华人民共和国环境保护法 （试行）》是我国第一部综合性的环境保护基本法。1983年，《中华人民共和国海洋环境保护法》规定了限期治理制度、环境影响评价制度、“三同时”制度和海洋环境污染民事损害赔偿制度等。对我国管辖海域及沿海地区海洋环境保护活动和行为做出比较系统的规定，对切实保护海洋环境，促进海洋合理开发利用和海洋经济持续发展作出贡献。该法在1999年进行了修订，除了对原有的内容做了必要的充实外，还根据现实需要，新规定了若干管理制度［4］。

（1）制定排污控制标准。我国先后出台《海水水质标准》《渔业水质标准》《海洋生物质量标准》《海洋沉积物质量标准》《船舶污染物排放标准》《含油污水排放标准》《污水综合排放标准》《污水海洋处置工程综合排放标准》等规范性文件。严格控制各类污染物的排放，加大综合整治力度，推行清洁生产审核，调整产业结构，强化源头控制，规范建设项目环境管理等多种措施，在经济总量和污染物产生量有较大增长的同时，污染物排放总量得到较好的控制，污染物入海总量有所减少。

（2）海洋自然保护区制度。《海洋环境保护法》第二十一条 “国务院有关部门和沿海省级人民政府应当根据保护海洋生态的需要，选划、建立海洋自然保护区”。由此我国确立了海洋自然保护区制度。1995年，我国有关部门制定了《海洋自然保护区管理办法》，贯彻以养护为主、适度开发、持续发展的方针，加强海洋自然保护区建设，保护海洋生物多样性和防止海洋生态环境全面恶化。此规定进一步明确了海洋自然保护区的重要性，将各类海洋自然保护区划分为核心区、缓冲区和试验区，并从设立条件、设立程序、管理职责等方面为海洋自然保护区的建设提供了指导，并强调制止、检举破坏或侵占海洋自然保护区行为是每个人的权利。

（3）防治船舶污染制度。新修订的 《海洋环境保护法》以专章的形式规定 “防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害”。在船舶污染损害赔偿方面，该法第六十六条规定 “国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定”。国务院于2010年出台并实施了 《防治船舶污染海洋环境管理条例》，修订了1983年针对船舶污染制定的 《防止船舶污染海域管理条例》。新颁布的 《防污条例》明确地树立了 “预防为主，防治结合”的理念，并围绕 “预防”和 “治理”两个方面进行了系统的规定。细致化地将船、港等相关各方都纳入了调整范围，真正实现了船舶污染防治管理工作从防止到防治、从处理到预防、从船舶到船港的转变［5］。

（4）海洋倾废管理制度。我国政府在防治海洋倾废方面已经取得了明显的成就。相继颁布的 《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海洋倾废管理条例》《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施办法》和 《倾倒区管理暂行规定》等法律法规，已经形成一套较完备的海洋倾废执法管理的法律法规系统。其主要内容包括：海洋倾废许可证制度、废弃物的分类与审查程序、倾倒区监测等［6］。海洋倾废许可证分为普通许可证、紧急许可证以及特别许可证。倾废许可证制度不仅将海洋倾废活动归入了海洋环境保护法律法规体系统一管理的系统中，而且用法律法规所对海洋倾倒物进行了严格的限制。《海洋倾废管理条例》中将倾倒的废弃物分为3类，分别为：“一类废弃物、二类废弃物和三类废弃物”。 《海洋倾废管理条例实施办法》进一步的具体规定了各类废弃物的划分。海洋倾倒区监测是海洋倾废管理的一个重要组成部分。按科学、合理、安全和经济的原则，经过对海洋倾倒区的多年监测，由主管部门和有关部门协商，并上报国务院批准确定，决定倾倒区是否应该延期使用或被立即封闭。

3 对我国海洋政策的评价与展望

3.1 我国海洋政策存在的主要问题

3.1.1 缺乏海洋政策宏观规划机构

尽管我国先后颁布实施了 《全国海洋经济发展规划纲要》等具有海洋战略性质的文件，但从整体上看，已经制定和实施的某些规划或战略仅是部门性的、区域性的或事务性的，有些只能称之为战略框架，缺少综合型的海洋战略与政策制定机构。

我国缺失相应的综合型海洋战略与政策制定机构，当务之急是构建高层次的海洋管理决策机构。例如，中国环境与发展国际合作委员会相关专家曾表示应当设立国家海洋委员会，建立陆海统筹和国家部门间的协调机制；国家海洋局海洋发展战略研究所专家更是指出：国家海洋政策是超出部门政策的综合性海洋政策，其制定和执行必须有高层次的组织和协调机构，必须由高层次的综合部门牵头，由海洋行政主管部门负责具体工作的组织落实［7］。

3.1.2 中央政策与地方政策的矛盾

中央政府很少直接介入沿海的海洋政策。地方政府在出台自己辖区的海洋政策时，更多的是考虑本辖区的海洋现状，侧重于海洋开发，尤其是重视能够提高本辖区的海洋经济发展的政策。这样就往往与中央的整体海洋政策出现矛盾，地方海洋政策与综合海洋政策不一致。其次，各级行业性海洋政策也跳不出行业自身领域的限制，这就造成行业之间海洋政策间的不协调。最后，地方之间存在着较大利益冲突，导致地方海洋政策出现重复和冲突的局面，造成地方海洋政策和地方海洋政策目标不能有效衔接。

3.1.3 政策制定过程缺乏公众参与

公众是海洋政策制定和执行的利害关系人，其参与度越高，就越有利于政策的执行和落实。2007年的国务院政府工作报告中提出，“必须坚持创新政府管理制度和方式，提高政府工作的透明度和人民群众的参与度”。2008年国务院出台的 《国家海洋事业发展规划纲要》规定要“增强全民海洋意识，大力弘扬海洋文化”，并且明确提出 “建立和完善海洋管理的公众参与机制”，把公众参与提升到一个崭新的高度。

目前政府在保护海洋资源和环境方面已经逐步引入了公众参与，如建立了海洋污染监视举报制度，动员沿海群众保护珍稀海洋动植物资源等。然而从总体上说，政府职能部门广泛动员民众参与、各界民众自觉保护海洋资源和环境的意识还不强，有组织地动员民众参与的机制尚未形成。

3.1.4 海洋法律制度建设仍不完善

中国的海洋立法，尤其是专项海洋法规的建设多年来已经取得了巨大成就，但是仍不能适应中国海洋开发的发展，主要存在3个方面的问题：① 海洋基本法不健全，尚未制定出与《联合国海洋法公约》相适应的国内法律体系；② 中国涉及海洋的法律和政策多为相关的具体海洋管理部门制定，因此就会导致相关涉海法律法规部门利益突出、缺少综合统一性；③ 一些规则的法律层次太低，难以实现立法的目的。譬如，《外籍船舶管理规则》和 《海洋自然保护区管理办法》，前者涉外性很强，后者则在海洋环境保护中起到举足轻重的作用，倘若仍仅停留在目前部门规章的层次上，在未来的执行中势必会发生很多问题。

3.2 完善我国海洋政策的主要对策

3.2.1 构建宏观海洋政策制定机构

借鉴国际经验，建议我国建立专门的国家海洋局法律专家委员会［8］。这个委员会应具备足够的独立性和专业型，主要负责建立和完善海洋管理、维护海洋权益、发展海洋经济和加快海洋科研开发等国内配套政策和制度等。并专门负责制定综合型海洋战略与政策，这样能发挥其专业优势，从战略高度审视影响政策的环境、利益和价值因素，更科学地制定海洋政策方案。

3.2.2 协调中央与地方的政策矛盾

首先，中央与地方的海洋政策目标要协调。出台海洋政策的时候，最好能够遵循自下而上的顺序。先由地方政府设计发展海洋的子目标，再由中央专门海洋政策制定机构收集整理子目标，经制定机构从上而下核对和规划，将子目标按省市地域置于中央总目标之下，构成一套综合的海洋战略与政策目标体系，最后将各省、市、自治区各行业相似的海洋政策目标进行战略整合和完善，积极引导地方海洋政策目标与中央海洋政策目标保持稳定的一致性，使各具体政策的目标之和能够大于或等于国家的海洋事业［9］。

其次，中央和地方对于海洋区域管理权限的划分必须明确。中央部门一方面要制定合理的海洋政策，完善法律法规体制建设，宏观指导地方海洋区域管理事务。而地方海洋管理部门应当根据本地区的实际情况，在中央规定的职责范围之内制定的海洋区域管理规划。要明确地方海洋管理部门必须合理行使职权，不得出现与中央政策相违背的情况。

最后，地方政府相互之间也要注重沟通协调，树立合作共赢的管理理念。各部门都希望在海洋治理过程中占据主导地位，在管理权限上互不相让，你争我夺，反而会使力量分散。因此树立合作共赢的理念尤为重要。各个地方政府应该共享资源，同时共同履行相应的义务。虽然不同的地方在法规政策各个方面都会存在一定的差异，但是在各方认同了这些差异的基础上，可以更高层次的共同利益作为基础，建立合作共赢的关系。

3.2.3 鼓励公民参与海洋政策制定

公民参与是海洋管理公共性的内在要求，他们迫切希望能够在国家海洋政策的制定中具有话语权，能够参与到海洋管理的活动中去。鼓励公民参与的模式或方式越多，其有效性也越高。不同的内容应该采取不同的公民参与方式。一般来说，公民参与方式包括专家咨询、公众调查、座谈会、论证会、听证会等。专家咨询的成本较低，有效信息多，专业性突出，适合在遇到疑难问题和专业性问题的时候采用。公众调查成本高，有效信息少，但是具有突出的民主性，适合在遇到宏观性的利益取舍问题时采用。座谈会、论证会、听证会这3种方式差不多，可以兼顾专业性和民主性，成本也介于专家咨询和公众调查之间，适合在遇到涉及公民利益的一般问题时采用。另外还需注意的是在政策制定的初期，宜采用公众调查的方式，广泛吸收群众的意见，最大限度地代表民意。在政策制定的中后期，再采用其他的公民参与方式查漏补缺。

3.2.4 完善海洋政策法律法规制度

完善海洋政策法律法规制度的主要任务如下：① 推动海洋立法入宪。目前我国的宪法没有关于海洋政策的原则性规定。这与海洋越来越重要的地位是不相符合的。海洋入宪对提高公民海洋意识，完善海洋法制有重要意义。② 制定海洋基本法。我国目前的涉海法律法规虽有，但不系统。海洋基本法的出台目的是对中国海洋事务作全局性的考虑。统筹维护国家海洋权益、规范海洋开发秩序、保护海洋生态环境和促进海洋的可持续发展。从具体的对策上看：① 通过建立健全专家论证、技术咨询、决策评估等制度，保障各行业海洋专家能够全程参与海洋政策方案的决策过程并充分发挥积极作用；② 政府决策的过程中一定要遵循发展海洋经济和保护海洋环境、维护海洋生态安全并重的标准，这样才能保证海洋政策方案决策的科学合理。

［1］ 方秦华．海洋环境综合管理：从宏观政策到微观工具［D］．厦门：厦门大学，2009．

［2］ 张玉强，孙淑秋．和谐社会视域下的我国海洋政策研究［J］．中国海洋大学学报：社会科学版，2008（2）．

［3］ 李明春．海洋权益与中国崛起［M］．北京：海洋出版社，2007．

［4］ 吴景城．论新《海洋环境保护法》的基本原则和法律制度［J］．苏州城市建设环境保护学院学报，2000（9）．

［5］ 彭陈．防治船舶污染海洋环境管理条例解读［J］．标准科学，2010（6）．

［6］ 肖慧丹．海洋倾倒区监测在海洋倾废管理中的应用研究［D］．青岛：中国海洋大学，2006．

［7］ 王芳，刘家沂．制定“海洋国策”之我见［EB／OL］．（2006－05－09）［2013－10－15］．http：／／sdinfo．coi．gov．cn／report／150331．htm．

［8］ 王殿昌．做好海洋政策法规和规划工作、保障海洋事业发展［J］．海洋开发与管理，2010，27（2）．

［9］ 孙悦民，宁凌．我国海洋政策体系研究［J］．海洋信息，2010（4）．

国家海洋局海洋咨询中心 “中国海洋管理哲学研究课题——海洋公共管理研究专题”成果．