近代武汉警察制度发展简论

2013-04-11邹俊杰

湖北警官学院学报 2013年4期

邹俊杰

（湖北警官学院，湖北武汉430034）

近代中国警察机构最先产生于19世纪40、50年代的租界。外国列强在最先开埠的上海、广州等通商口岸租界组建了“巡捕”队伍，承担警察职能。中国自办的具有近代意义的警察机构，肇始于戊戌变法时期维新派创设的湖南保卫局。清末新政时期，大力推行城市巡警制度，但由于没能摆脱传统的落后的束缚，造成了“因陋就简，有名无实”，“形体虽具，精神尚虚”[1]的结局。辛亥革命后，帝制瓦解，在新的社会控制体制尚未建立，各省地方自治运动兴起及军阀混战的特殊历史时期，警察大都被地方势力掌控而呈地方化趋势。南京国民政府成立后，出于恢复国家控制、管理与建设的需要，对警政进行了一系列的大力改革，以图建立一套适应近代化城市的管理制度。

一、清末时期武汉警察制度的建立

晚清时期，特别是张之洞治鄂期间，武汉迅速崛起为中国中部地区最重要的政治、经济、军事、文化中心，亦迅速成为一座重要的近代化大都市。然而，承载着近代都市文明的进程，城市化的弊端亦逐渐体现，交通拥挤、治安恶化、火警频发、环境污染等问题像幽灵一般困扰着政府当局。1861年武汉开埠后，武汉地区的城市管理体制仍旧由厢坊、保甲和绿营等传统组织组成。这些陈旧的、传统的治安方式百弊丛生，制度的制定者对近代市政管理茫然无知。张之洞亦多次痛陈旧有保甲制的弊端：“查省垣暨有汉镇，各处尚俱设有保甲总局，又复分立各铺卡委员延伸以资襄助。原期大小相维、奸宄屏迹，乃积久懈生，并不认真稽查，虽按季册报，亦不过陈陈相因之故事，其实锏有几户，户有几人，耳目未能周，善恶未能辨，以致奸人混迹，宵小生心，贻害良民，谁执其咎?苟欲亟图整顿，徒存保甲之名，不见保甲之效，将实事求是之谓何？”[2]“我之保甲法有不同，而除暴安民初意何尝不美，乃奉行日久已成具文，夫役臼疲已成积习。吸食洋烟者十之八九，认真办事者百无几人。于是人人要钱，事事有弊，敛百姓之财，不能理百姓之事，治盗不足，扰民则有余，索贿争先，捕贼则落后矣。”[3]由此可见，传统的治安体制和管理模式已是积重难返，建立近代警政制度已成为时代发展的需要。

与此同时，有着先进市政管理制度的汉口租界，其市政面貌、治安状况、环境体系与华界形成强烈反差。在清末一批仁人志士的介绍下，国外的近代警政思想观念逐渐得以在国内传播，最终为时人所接受并付诸实践。庚子之变后，袁世凯创设的巡警制度因成效显著而由清廷颁布上谕推广。武汉地区近代警察制度即于上述背景下产生。

在经过一系列的筹备之后，张之洞于1902年5月裁撤湖北保甲总局，正式创办武昌警察总局。张之洞委任心腹梁鼎芬为总办，候补知府金鼎为提调，按察使李岷琛为督理。武昌警察总局在内城下设东、南、西、北、中5个分局；城外分设东、西、水、陆4个分局，每局委派办事员，专责办事。不久，为加强管理，张之洞又“添委候补知州查刺使绥为总稽查，候补知县刘大令承绪为内收支，其城内分局委候补知县钟大令应同办理，城外分局委候补知县谢大令鸿宾办理。”[4]其所有招募的警勇员弁“以华人之年力强壮者充当”，在薪俸、食宿上给予相对优待，但要求每人“须有士绅妥帖担保并缴存洋银五十元为人质，如或犯事即将所存之银充公”。在服装上，规定“各员除文案收支外，一律戎装，二太守先窄袖短衣以为之倡。”[5]

在经费方面，除以原有保甲经费充用外，大部分取自抽收的房捐。其后警政支出不断增加，为了应付经费支出的困局，张之洞甚至别出心裁地想出月捐之法。即将所有政府工作人员“分为一十二等，按月认缴，头等由督抚两宪捐赠，藩臬次之，自州县迄佐杂微员以次量减，闻至少亦须月捐洋银一元。”[6]但这无异于杯水车薪。武昌警察总局开办之初，张之洞苦心经营，“初仅照拨原存保甲经费三万六千余串文，创办衙署捐、房捐、铺捐计二万八千余串文，并由善后局每年借拨他项捐款五万余串文，综计各项约十二万串文之谱。”[7]至1909年，武汉地区警政经费支出已达十三万七千六百余两，而出款实不敷银七万九千六百余两。到1910年，仅武昌、汉口两处警察常年经费“已达二十万金，所辖之员弁长士则统计殆三千人矣。”[8]经费不足成为长期制约武汉地区警政发展的瓶颈。

武昌警察总局开办后，张之洞决定先募练警察步军550名，马军30名，清道夫202名，并以每月薪金400银元的高薪聘请曾任上海租界巡捕房捕头的英国人珀蓝斯为总目，训练所募之警勇员弁。[9]珀蓝斯不久去职，张之洞又聘请数名日本教习继任。到1909年，鄂督陈夔龙奏报：“现已具规模者计五十一厅州县，其设巡警在一百名以上者六县，八十名以上者四县，六十名以上者三县，五十名以上者三县，四十名以上者四县，三十名以上者五县，二十名以上者十一县，十名以上者五县，其余十八厅县甫经筹设尚未具报……”[10]

1903年，张之洞改夏口保甲局为清道局，按照城市区域下设居仁、由义、循礼、大智、花楼、河街6个分局。同年汉口地区的襄河水师也改编为水上警察。翌年，夏口清道局更名为警察局，因当时夏口厅隶属汉阳府，故张之洞委任汉阳知府为总办。夏口警察局局下设5个区，每区设区长1人，区官3人。同年10月，汉阳警察局亦于府城隍庙开局办公。其局下设建中东坊、建中西坊、东阳坊、西阳坊、上崇信坊、下崇信坊、上鹦鹉洲7个分局。至此，武汉三镇的近代警察机构正式建立。

为了警政建设的长远发展，张之洞意识到必须加强专业人才的培养。在创设武昌警察总局后，张之洞当即从湖北新军中精心挑选弁目20名，命署理武昌府同知双寿带赴日本学习警务。从1904年起，他又陆续派遣47名文武官员到日本警视厅及警察学校学习警察法规。他在通过护军统带张彪转给各警务学生的信中写道：“须知警察为推广新政之根基，责任所关，极为重要。到日本后务须束身自爱，恪听所隶警察部长官约束，将警察所应办各事宜，悉心考究，以备将来任使。”[11]

为了培养更多的优秀警务人才，张之洞在以前创办新式学堂的基础上设立了专门的警察学堂。“光绪二十九年(1903年)在阅马厂设立警察学堂，派日本毕业回国学生充当教习，教练识字警兵以规则操法等项”。“光绪三十一年（1905年）就原设仕学院改建讲堂斋舍，扩充学额，仿日本选募巡查之法，招募身家清白、文理明通者充当学生，分甲乙丙丁四班，每班一百名。招聘日本高等教习三员教授警察应用学科，定期两年毕业。”[12]至1907年，警察学堂共培养毕业生302人。翌年，湖北警察学堂更名为湖北省高等巡警学堂，培养全省各地警官，造就高级警政人才。湖北省高等学堂委巡警道冯启钧为监督，规模限定为每年招收100人，分设甲乙两班。其中省城50人为甲班，各州县50人为乙班。学生毕业后，甲、乙两班分派省城和各州县实习，依据实习表现酌情分别任用。这些毕业生，逐渐成为武汉乃至湖北地区警察队伍的核心力量，为警务系统注入了新鲜力量，对提高过去传统的以绿营、保甲等构成的警察人员的素质，起到了重要作用。

张之洞在湖北首创并改革了新式警察制度，对武汉警政的近代化起到了不可忽视的推动作用，但作为初创期的近代警察制度，仍然存在种种问题。清末武汉地区的警察局职权，不仅包括站岗、巡逻、守助相望，指挥管理行人和交通工具，受理各种治安、刑事案件和有关户籍、婚丧、土地、习俗、债务纠纷等民事案件，而且凡涉疏浚沟渠、修筑道路、防火防洪、卫生防疫、监督舆论、赈恤救灾、镇压民变等事务都在其管辖的权限范围之内。在清末统治者看来，警察机构实际上就是一个整治武汉近代城市化病症和社会问题的行政和准军事机构。然而，该时期武汉的警察制度存在着诸多缺陷。如：机构不稳定、法规不健全、职能划分不清、经费紧缺、警察人员素质低下等。甚至在某种程度上可以说是新瓶装旧酒，封建制度成为了制约警政发展的关键因素。

1907年，在清政府的统一规划下，湖北省巡警道设立，冯启钧被署任首任湖北巡警道。湖北巡警道作为湖北省警政的最高主管机关，下设总务、警政、卫生等科，科下置课。1908年，新任湖广总督陈夔龙为加强管理，饬令将武昌警察总局归隶于湖北巡警道并更名为湖北警务公所。改组后的湖北警务公所迁至武昌百寿巷办公，其内部机构分总务、行政、司法、卫生四科，公所之下，将城内分成前、中、后三个专局，城外设上、下两个专局，每个专局下再各辖三个区局。专局直隶于警务公所，区局则秉承专局负责具体警务。1909年，夏口警察局改为夏口警察总局，隶湖北巡警道；汉阳警察局亦相应更名为总局，隶巡警道。夏口警察总局下设四个局，一局分两个区，二局分三个区，三局分五个区，四局分四个区。又按陆地与水上警务的不同，分设马路局和水巡局。[13]此种组织结构一直延续到武昌起义爆发后清廷武汉地方政权的崩溃。

二、民国时期武汉警察制度的发展

辛亥革命后，鄂州军政府颁布了具体的警政法令、条文。其在辛亥武昌首义其间成立的湖北临时警察筹办处被誉为民国第一警局，开启了民国时期警政建设的肇基。[14]

南京临时政府和北洋政府相继着手对清末以来的警政进行改革。然而，这段时期中国政局混乱，军阀割据，地方自治运动兴起，警察为地方军阀所控制，武汉地区的警政改革也因此放缓。“由于此时政府所重者在军而不在警，警务已由清末的要政降为一般的行政，失去其重要性……至民国初年，确将宪政破坏，自治停办，警务的发展亦受到极大的影响。兼以政局不安，战事的频仍，人事的纠纷，以及经费的枯竭种种因素，以致民初的警务发展，反而不如清末的朝气蓬勃。所能看到的仅是一次又一次的改组，在名称上下功夫”[15]。

1917年北洋政府在汉口设立警察厅，厅长为周际云。1919年，先后收回德、俄两租界，成立了警署。到1926年革命军进驻武汉，改称汉口市公安局，局长张笃伦。1927年收回英租界，又成立1个警署。至此，武汉市共有14个警察署，其中包括3个特区警察署。不久，署改称局，以后局不断增加。到1928年南京国民政府成立前，武汉共有18个分局。1912年6月，湖北、长江、荆襄水师一律改为水上警察，脱离军事系统，归民政长官节制。此时，在武汉地区才出现了真正意义上的水警。1915年，北洋政府公布《水上警察厅官制》，不久便在武汉设立水上警察厅。1908年，消防股正式设立并隶属于湖北巡警道行政科，其专司消防事宜。1910年，武昌、汉口警局消防队各有队员40人。到北洋政府时期，武汉三镇近代消防组织不断完善，规模不断扩大。

清末武汉地区的警务管理人员大多由旧式官僚转化而来，巡警也大多由绿营、团练改编。但到此时，由于政府主持在全国范围建立了不少专门的警校，武汉地区的很多警务人员都是从警校毕业的学员，他们构成了武汉地区警察的中坚力量。1913年袁世凯上台以后的历届北洋政府，为了改变清末警察法规混乱的局面，统一全国警政，加强对地方的控制，制定颁布了大量的警察法规。与清末相比，其法规所涉范围更广，种类更齐全，条文也更为具体。[16]

在此期间，武汉近代警察制度呈现出警察队伍进一步专业化、职业化，警察机构进一步规范化，警察法规进一步完善，警察职能进一步政治化的特点。至此，武汉地区已建立了比较完整的警察网络。

蒋介石主持南京中央政府后，试图将孙中山的建国计划付诸实施，在中国城市建立一套适应近代化城市的管理制度，重建城市社会秩序，而实现这一目标的关键是对警政的改革。国民政府的领导者们认为，武汉作为中部地区的重镇，是国民党统治的中心地区，不仅是帝国主义和私人资本在中国的重要阵地，同时也是共产党活动的秘密基地。公安局则是国民党用以在该地区确立新的统治秩序的基本工具，由此他们强调警察与地方治安组织相结合，重视特务警察的作用。

民国时期除汉口市公安局属于汉口市政府以外，其余省公安局、全省水上公安局、汉川、应城两县及太平湖水上警察队、宜昌沙市等九个特种公安局皆属民政厅管辖。湖北省公安局在1920年由武昌市公安局改组而来。而武昌市公安局则由武汉特别市公安局迁嬗而来。其管辖地为武昌省垣及汉阳城区，局内设3个科及1个督察处。全省水上公安局由北洋时期的水上警察厅演变而来，它还包括在长江、汉水重要水岸设置的江防派出所，它直属民政厅，下设6个警察队，1个侦缉队。1933年它曾一度隶属长江各省水警总局，改称湖北水警分局，后又恢复湖北全省水上公安局旧称。汉口市公安局隶属汉口市政府，掌理全市公安事项。它设有3个科1个督察处，在管辖区内共设分局16个所。为维持治安及充实警力，设警察大队1个，辖6个中队，18个分队。

当时《湖北省公安人员资格审查任用暂行章程》规定，内政部警官高等学校毕业者、警官学校毕业者、地方行政人员训练所公安班毕业者、军官学校警察组及宪警班毕业者、公安人员考试及格者、会办警政或行政事务3年以上有成效者才有资格获得警员的称号。

1928年1月，国民政府在汉口设立汉口警士教练所，经费年支出为58，000余元，前后毕业学警约3200人。1929年国民政府在武昌设立了湖北省会公安局警士教练所，经费为每月1830元，学警人数初期为100名，二期以后为80名，由各分局警士轮流训练。1934年国民政府设立湖北省水警教练所，规定于6个月内将全部水警训练完毕，经费概算为30,000元。

1931年武汉发大水，因为汉口市市政府经费支绌乃将汉阳划归省辖。此时陈希曾担任汉口市警察局局长，他于原有14个分局外添设15、16两分局。1937年4月陈去职，方超接任。翌年10月，日寇侵占武汉，方超率全体警员转至松滋县，被改编为湖北省警察第二总队，旋奉令开赴重庆，全部警员分拨入重庆警察局，与内政部警察总队一起被改编为第28、29两师。1945年8月，抗战结束，法、日在华租界，由我政府收回，故武汉警察旧部从松滋返回武汉重新充任警察，警权亦得统一。此时，徐会之为汉口市市长，建鹏承为警察局长。抗战胜利初，武汉地区疮痍满目，百废待举，加之财政短绌，人力不敷，几经整顿，警察系统规模方确立。到1945年10月，汉口市工商业渐臻繁荣，人口且逾百万，市制改变，直辖中央。警察局亦奉令稍增员额，改行现制，局内计设督察处，行政、刑事、户口、外事、总务五科及秘书、人事、会计、统计四室，外设十四个分局，暨保警消防总队，刑事警察大队，并警察学校等单位，并拟再增设水上分局，添加警额，增置装具以期确保武汉市百万市民的安全。

民国时期武汉地区的警察组织更加完善，警察职能更加全面，警察内部管理体制走向规范化；军警宪特四位一体，镇压职能更加突出；保甲组织地位加强，辅助维护地方秩序。抗战期间武汉地区的警察部队被改编成抗日部队后直接参加抗战，也体现了警察保卫国家的职能。

由于缺乏相应的民主政治基础和有效的监督机制，南京国民政府统治时期，警察制度的建设是畸形的。它片面地发展和强化警察执行社会镇压的职能，社会公益和人民的民主自由权利受到了粗暴的践踏。其警察体制、警务方式、警察职业道德与广大民众的需求冲突剧烈，人民大众和警察的关系相对紧张。因此，特殊的历史阶段决定了这个时期警察制度的昏暗和恐怖。