小议当事人合法权益之外合理利益的保护——以土地、房屋征收与补偿为视角

曾少友，闻 琳

（贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳550025）

一、合理利益保护的不足

（一）法律制度不完善，存在迟延、滞后的缺陷

受限于当时的立法技术和民意体现程度等原因，制定出的法律难免具有迟延、滞后等缺陷，未能将当前合理的利益纳入法律保护范畴，造成合法权益之外合理利益法律保护的漏洞和空缺。例如，国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，调整的范围仅是国有土地上的房屋，而对于农民集体所有土地上的房屋则没有专门的法律来调整，随着工业化和城镇化进程的加快，在农民集体土地上存在的征收问题与日俱增。《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”从现今的经济水平来看，这个标准明显过低，农民无法分享工业化和城市化带来的土地升值，不利于保护被征收人的合理利益。这些都体现了法律制度不完善，存在迟延、滞后的缺陷。

（二）政府角色错位，甚至是合理利益的压榨者

在房屋征收的过程中，地方政府通过出让土地的使用权而换取数额巨大的土地出让金，这不仅有利于地方政府的经济、税收，也有利于当地执政官员的政绩，政府是利益的最大受益者。所以，政府一般会较为主动地介入、干预征收活动，偏向征收人，有的甚至打着公共利益的旗号对私人房屋恣意进行征收，公然损害被征收人的合理利益。如旧城改造、绿化隔离带实为商业开发，却尽可能地使被征收人的补偿成本最小化，从而实现政府利益的最大化。此时，地方政府必然会挤占被征收人的利益空间，使被征收人的合理利益难以得到保护。[1]我国目前的法律对公共利益的范畴尚缺乏具体界定，在征收活动中，常以公共利益为幌子而滥用行政职权，这不利于保护被征收人的合法权益，更不用说合理利益了。

（三）被征收人在房屋征收中处于弱势地位

征收人和被征收人地位不平等，被征收人往往是社会弱势群体，在房屋征收的利益博弈中常处于下风，不具有响亮的话语权、平等谈判权，更不用提定价权。[2]近年来，房屋征收中侵犯被征收人财产权利和人身权利的野蛮征收等恶性事件屡屡发生，严重影响社会稳定，被征收人与地方政府之间的矛盾也日益尖锐。

（四）缺乏有效的救济途径来保护被征收人的合理利益

被征收人在权利受到侵害后可以选择行政复议或向法院提起行政诉讼，但复议机关一般是对相关征收行为作出过许可的行政主管部门，其虽有专业技术、管理资源优势及行政主管的便利条件，但审查的多是征收程序方面的问题，真正的实体问题并没有得到多大改善。[3]

（五）征收补偿机制不科学

目前的征收补偿大都是一次性货币补偿和房屋产权调换，缺少对时间价值、土地升值空间所产生的补偿款、潜在预期收入差距以及被征收人未来生存发展等问题的考虑，这极大地损害了被征收人的合理利益。

二、合理利益标准的界定

（一）符合市场原则

通常，法律保护的是被征收人实际受到的损失，但忽视了一些隐性的经济损失。例如，随着经济水平的提高，按当前市场价格评估出来的房价补偿款与未来某个时间内的房价和地段的升值会有一定的差距，这部分收入差距，属于被征收人的合理预期，应得到保护。因此，“合理”需符合市场原则。[4]

（二）符合善良风俗

凡是违背善良风俗，阻碍社会进步发展的过分诉求，不得认定为“合理”利益。比如，房屋被征收人认为其房屋所占的宅基地为祖传风水宝地，据此要求多补偿，就不应支持。

（三）符合社会公共利益

若被征收人为了一己私利，不顾保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要而无理反对征收、闹事或者违法扩建、新建建筑而骗取补偿款，恣意破坏社会公共利益，此即为不“合理”，不应获得支持。

（四）穷尽了其他救济途径

对于当事人的合理诉求，只能在穷尽了其他救济途径的情况下，才能将其纳入裁判的考量范围。若当事人还有其他救济方式，应优先适用其他救济方式。“当事人合理利益补充论”应是当事人合理利益保护的最后一道救济渠道。

三、合理利益保护的救济

（一）摒弃合法即合理的错误逻辑

合法不一定合理。从合法与合理的关系来看，一般来说，在现代民主法制社会，法律是民意的体现，合法的东西大都是合理的。但是，由于法律滞后性的特点，原来合理的法律现在不一定合理，现在合理的法律将来也未必合理，更不用说由于立法技术和民意体现程度等原因导致制定出来本身就是不合理的法律。这也正是在法律理论中有“善法”、“恶法”之分的原因所在。虽然“恶法亦法”，但它无疑是不合理的。[5]

（二）完善现行法律法规，将合理利益尽可能地纳入法律保护范畴

应及时废止或修订那些不合理的法律法规。当前，我国已步入改革的深水区，各种矛盾日益凸显，各种问题渐次出现。因此，我们必须“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果，对于民众的一些合理诉求理应得到满足。”这就要求在政策乃至法律层面进行利益调节与分配，不合理的政策及法律必须及时废止或修正，以真正地保障人民的权利。

（三）摆正政府角色，使之成为民众合理利益诉求的保护神

政府部门应摆正自身角色，加快职能转变，以“为民服务”为本。对于民众的合理利益诉求不应限制、压制和剥夺，而应尽可能地提供救济保护，充当民众合理利益的保护神。[6]在房屋征收领域，具体来说应从以下几个方面予以完善：第一，严格划定“公共利益”的范围；第二，界定政府行使的权力；第三，实行多元化的补偿机制；第四，保证征收程序的透明；第五，成立专门的机构负责解决被征收人的问题。第六，各级政府部门应引入“当事人合理利益补充论”，充分保护当事人合法权益之外的合理利益。

（四）立足于人权平等保护原则，使当事人充分表达自己的合理利益诉求

被征收人通常是弱势群体，征收人和被征收人双方地位不对等，很难真正地进行平等谈判与协商。在征收过程中，应遵循最起码的人权平等保护原则。征收方不可趾高气昂，摆出一副高高在上的样子，应心平气和地“坐下来谈”，给予当事人充分表达合理诉求的机会。双方应贯彻协商、妥协的原则，通过自愿协商、平等交流而使问题得到化解，这也是投入最小，效果最好的解决方法。

（五）探索建立合理利益新型多元化补偿机制

对于被征收的土地仅按原用途补偿是不符合市场法则的，应综合考虑地理位置、人均耕地、升值预期乃至物价涨情等多方面因素，以市场价值为依据实行补偿。对于房屋征收，应参照同一区位的市场价格确定补偿标准。集体土地的补偿应该参照机会成本而不能以农业产值的倍数来计算。只有这样，才可以让农民有均等的机会参与工业化和城镇化进程，分享土地红利，也能促使政府摆脱土地财政依赖，转变发展方式，化解社会矛盾。

当代日本提出了一种新的补偿理论——生活权补偿。根据这一理论，补偿不限于对其财产的市场价格予以评估，还应考虑其附带性的损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来的生活状况所必须的充分的生活补偿。这一理论对我国很有借鉴意义。[7]

笔者认为，对于商业性征收项目，可以让被征收人投资入股新建的房产项目，让他们分享房产项目所带来的收益，获得分红。这样既能提高他们征收的积极性，也能通过分红保障他们后续的生活，实现征收双方的共赢。对于公益性的征收项目，可以考虑由当地政府将本来非社保的贫困被征收人纳入社保统筹；已经加入社保的，可以每月为其发放生活补助，补助标准按照当地市场物价水平随时调整，发放期限以被征收人土地使用权期限的剩余期限为限。政府的该项经费可以由财政直接支付，也可以尝试建立房屋征收基金，由该基金来负担。

[1]沈荣华.提高政府公共服务思想[J].中国行政管理,2004(1).

[2][3]夏丹阳,王淑红.对城市房屋征收中被征收人利益保护的思考[EB/OL].http://www.110.com/ziliao/article-205868.html,2012-12-23.

[4]“宅基地补偿标准”当事人合法权益之外合理利益如何保护[EB/OL].http://news.9ask.cn/fcjf/wuye/zhize/201102/1104225.shtml,2012-12-23.

[5]代福华.合法即合理，王野平的逻辑有点乱[EB/OL].http://www.fj sen.com/r/2008-04/23/content_1103734.htm,2012-12-23.

[6]政府部门应该是群众合法利益的保护神[EB/OL].http://blog.clz g.cn/space.php?uid=37304&do=blog&id=29086,2012-12-20.

[7]沈开举.我国城市房屋征收问题的宪政思考[J].郑州大学学报,2005(2).