浅议我国宪法修改程序及其完善

邵秋霞

（贵州大学，贵州 贵阳550000）

随着我国社会经济的发展，宪法在实施的过程中，会出现与现实生活不相适应的地方，这就要求我们对某些内容进行修改，以不断完善宪法的规定。宪法的修改不仅涉及其实体内容，还涉及其实施的特定程序。宪法修改程序是宪法实施的程序性规范，也是宪法的重要组成部分，具有保障宪法正常运行的作用。宪法的修改程序体现了法律公平正义的理念及其自身的价值，因此，必须完善宪法修改程序，使其程序公正的理念得以体现。

一、我国宪法修改程序的现状及其存在的问题

我国的宪法修改程序包括提案、审议、起草、议决和公告这几个程序。这些程序存在一定的缺陷，需要进一步完善。

（一）对于修宪建议的提出缺乏明文规定

我国《宪法》第64条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”这一条只是规定了提案的主体和审议表决通过的主体，但并没有对修宪的缘由予以明确说明。这使得修宪提案程序不够细化，即对前置程序没有设定，后面的程序衔接不上。[1]

（二）提案程序的设置存在缺陷

1.在宪法条文中，提案主体不够全面且不明确。我国宪法规定，宪法修改的提案主体只有全国人大常委会和全国人大代表，其他国家机关、社会团体和个人均无资格提出。笔者认为，这样的规定过于单一、不够合理。在《宪法》第64条中，“五分之一”这个概念定性不准确，是到会代表的五分之一还是全体代表的五分之一？这一点在宪法条文里没有明确的规定，会直接影响到修宪程序的启动或正常进行。

2.在程序上没有将宪法修改提案和其他提案的审议进行区分，宪法的审议程序没有法律的明确规定。在实践中，虽然规定可以对比参照其他法律的审议程序进行，但仍有一些问题无法解决。如对提出宪法修正案草案的议定，法律没有明文规定由特定机构进行研究，没有和其他法律议案的审议机构进行区分。

（三）宪法修改的其他具体程序缺乏衔接

1.审议程序。宪法条文并没有规定宪法修正案的讨论程序。实践中，人大召开会议的会期非常短，并且在审议程序上没有与其他法律修正案进行区分。宪法是我国的根本大法，应该有专门的审议程序，以保持其独有的地位。

2.表决程序。我国宪法规定，宪法的修改需由全国人大全体代表的三分之二以上多数通过。全国人大既是国家立法机关，也是最高权力机关，全国人大应在宪法修改的活动中拥有表决权。但我国每一次的宪法修改，都是由中共中央提出修宪建议，这说明我国的修宪过程缺乏严格的程序，修宪程序的设立只是一个空架子。

3.公告程序。宪法中并没有明确规定公告程序，在实际操作中一般是由全国人大主席团以全国人大公告的形式表现出来的。宪法修正案应区别于其他法律议案，应该明确公布机关和生效时间，以体现宪法的根本性。

二、国外宪法修改程序

纵观各国的宪法修改程序，主要包括宪法议案的提出程序、议决程序和表决公布程序。

（一）宪法议案的提出程序

提案程序是各国宪法修改的必经程序，它涉及到宪法草案提出的主体和宪法草案的起草。考察各国的宪法文献，有权提出宪法修改草案的主体大多是代表机关或代表、公民、政党等。例如，《瑞士宪法》规定公民可以成为宪法提案权的主体。《多哥宪法》第25条规定，联盟党中央委员会可以提出修正案。[2]也有国家规定宪法修改的提案主体不止一个。

关于草案的决定，有些国家单独设立一种草案的决议机构，对宪法修改草案作出同意或否决的表示。表决机关大多为地方议会或公民团体组织，草案议定机关则为中央议会。严格地说，在这种制度下，议决权实为草案的议定机关与复决机关所有，而宪法的修改实含有提案、议定、复决与公布四个程序。这种制度与邦联制度显有连带关系，美国，瑞士以及澳大利亚等国但行此制。

（二）议决程序

关于宪法修改的议决程序主要有下列四种方式：

1.由议会议定。这种方式是由有立法权限的议会行使，但议会议定宪法草案时需经特别程序，与议决普通法律案的程序不同。对于宪法修正案的议决，要有高额的法定出席人数。例如，《美国宪法》第5条规定：“举凡两院议员各以三分之二的多数认为必要时，国会应提出对本宪法的修正案；或者，当现有诸州三分之二的州议会提出请求时，国会应召集修宪大会，以上两种修正案，如经诸州四分之三的州议会或四分之三的州修宪大会批准时，即成为本宪法之一部分而发生全部效力，至于采用哪一种批准方式，则由国会议决……”各国宪法对于以上程序，往往集大多数。宪法修正案的议决往往取决于高额的法定人数的议员。

2.由地方团体复议。这种方式是将中央议会议定的草案交付各地方团体复决。联邦制国家大都采用这种程序。复决的机关为各邦代议机关，如美国与墨西哥。至于复决案的成立，则要求全国各邦的赞同议案者超过全国邦数的四分之三。在瑞士与澳大利亚，全国各邦的可决议案者须超过全国邦数之半，而全国公民复决宪法修正案时，须超过全国公民人数的一半。美国各邦的宪法多将修宪起草权交给由人民特别选出的团体，而修宪批准权则交给公民全体，普通立法机关一般不能参与。虽然可以将修宪起草权交给普通立法机关，但宪法修改权的成立，仍须经其他团体的批准。如美国联邦宪法的修改，虽得由联邦议会两院以三分之二的同意通过草案，但其成立还须经过各邦议会中四分之三议员的批准；又如瑞士联邦宪法修改案，在通过联邦议会后，必须提交公民团体批准。

3.由公民复决。这种方式是将宪法修正案交付全国公民复决，这便是所谓的“制宪议决”。采用这种程序的，亦有不以邦为计算得票结果的单位，而必须得以全国公民投票过半数或投票公民过半数的赞同者。如日本宪法就采用由国会提议并经国民投票通过才被国民认可这种形式作为宪法修改的程序，即宪法修改的提议权由国会行使。[3]

4.多种复决方式。关于这种方式，《印度宪法》第368条作了明确的规定：只有议会两院才能提出宪法修正的倡议法案，当该法案在两院中分别以全部议员的多数和不少于全部议员的三分之二多数出席和表决通过后，可以提交总统批准，一旦被批准了，宪法就将根据法案进行修正。但是，当宪法的修正案涉及有关总统选举联邦行政权、邦行政权、中央直辖区高等法院、联邦司法高等法院、联邦与各邦立法关系、联邦与各邦职权表、各邦在议会中的代表以及宪法修正的条款时，在相关法案送呈总统批准前必须要有二分之一以上邦立法机关以有效议案的形式加以通过。[4]印度宪法修正条款可分成这样几类：一些条款只要有议会中的简单通过就能加以修正；一些条款则需要议会两院全部议员的三分之二出席和表决并得到两院全部议员的多数赞成才能加以修正；还有一些条款除了要得到议会两院三分之二赞同外，还必须得到多数邦立法机关的批准才能加以修正。可以看出，印度宪法的修改程序在某种意义上说是比较公正的。尽管议会有权决定大部分宪法条款的修正，但是当宪法的修正涉及各邦的利益时，也给予了各邦立法机关一定的决定权。

（三）公布程序

宪法修正案由哪个机关公布，公布机关有多大权限，在任何国家都要通过法定程序予以公布才具有法律效力。由于国家的政治体制、历史文化传统以及风俗习惯的不同，国家公布宪法修正案的机关也不同。有的由国家元首公布，元首对于经过议决的宪法修正案，有公布与不公布的自由。有的国家由代表机关公布，如《巴西宪法》第217条的规定。有的国家由行政机关公布，如美国。美国宪法中有这样的规定，凡宪法修正案经联邦议会议决，复经全国四分之三的议会批准后即有联邦行政机关公布其结果，于是修改案即告成立。[5]

三、我国对国外修宪程序的借鉴及改进措施

（一）完善会期制度的实施程序

目前，我国全国人民代表大会有代表近3000人，会议每年举行一次，每次会期15天左右。这么多人，平均算下来，每人发表意见的时间远远不够，而且最近几年会期有所缩短，会期制度有走向形式化的趋势。而在欧美国家，国会议员一年到头经常在开会，会期也很长。为了实现我国国家政治民主，最大程度地反映民情、汇集民意，应适当增加会期次数，延长会期时间，以保证民主的实现。[6]

（二）增加宪法修改提案权的主体

应增加我国宪法修改提案权的主体。目前，我国宪法修改提案权的主体是全国人民代表大会常务委员会或五分之一以上的全国人大代表。可将国家行政机关、政党或公民增加为提案权的主体，如瑞士公民联署可修改宪法。[7]修宪提案主体应该具有多样性，而我国提案主体较单一，对此，可借鉴别国的做法，使提案主体多元化，从而保证各阶层的利益，保证民主、公平、正义的实现。

（三）改进宪法修改中的其他程序

1.在宪法中增加修宪公告程序，以保证公民的参与，确保其民主性。在修宪草案公布之前，可以通过多种媒体向公众发布修宪提议案，并通过文稿征集或公投等多种方式让更多的公民参与修宪。这样做不仅使民主理念深入人心，而且对全民来说也是一次法律的普及。[8]

2.规范科学的审议程序。在我国，宪法的修改由全国人大审议通过，但现行的宪法并没有明确具体的法律条文规定其审议程序。对此，我们可以成立专门的审议机关。如设立宪法修改部门，或者由主席团决定将法律委员会作为宪法修改的日常机关，专门负责收集修宪议案及审议意见，并研究其合理性，提出正确合理的宪法修改草案。此外，可在审议中设置辩论环节，使各个利益代表参与其中，集思广益，发扬民主。相关细则应予以明确规定，结果也应及时予以公开。

3.使修宪的决议程序民主化。我国宪法关于这方面的规定体现在“由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过”。这样的规定过于简单，没有说明全体代表是在场到会的代表还是应到的全体代表。所以，对于宪法的修改，建议采用逐条通过的方式，看似牺牲效率，实则有利于维护宪法的权威。[9]

4.明确宪法的公布机关并使之法定化。在我国，修宪公布机关的设立没有法律的明文规定，在实际操作中，都是由全国人大主席团以全国人大公告的形式予以公布的。因此，建议宪法修正案的公布机关和生效的时间应以法律条文的形式加以规范。

宪法是国家的根本大法，是国家立法的基础，我们要重视宪法在国家生活中的重要作用。随着社会经济生活的发展变化，宪法也要不断地予以完善。我国的修宪程序尚存在不足，对此，可借鉴国外的一些做法，进一步完善我国的宪法修改程序，并加强公民政治参与的积极性，保障宪法民主正义公平等理念的实现。

[1]李卫刚,韩大元.宪法学讨论案例教程[M].北京:对外经济贸易大学出版社,2008:433-440.

[2][9]刘茂林.论我国宪法程序的完善[J].政法论坛,2003(2).

[3][日]真田芳宪.日本修宪及制定国民投票法[J].霍亚苹,万钧剑译.山东大学法律评论,2007(00).

[4]杨翠柏.印度政治与法律[M].成都:四川出版社,2004:97.

[5][6]郑元龙,步全赢.论我国宪法修改程序的完善[J].桂林师范高等专科学校学报,2008(3):21-25.

[7]王星举.我国宪法修改程序的不足及完善[J].法制与社会,2009(12):12-18.

[8]冯彬.论我国修宪程序的不足及其完善[J].法制与社会,2008(8).