公益类科研机构行政法地位的构建

李政刚

（重庆市科学技术研究院，重庆401123）

随着科技体制改革的逐步深入，公益类科研机构对政府的依附性逐渐减弱，公共产品的供给效率明显提升。但由于我国行政法并未承认或赋予其与国家机关和法律法规授权组织同等的法律地位，导致公益类科研机构的发展存在无法律依据、性质不明确、行政干预大等问题。如何构建公益类科研机构的行政法地位，是关系科技公共服务提高效率和科技体制改革成败的重要因素。

一、确立公益类科研机构的行政法人地位

我国现有的行政主体主要包括行政机关和法律法规授权组织。部分公益类科研机构既不是行政机关，又没有经过相关法律法规的授权，但它们却在一定范围内行使着行政职权。如果不对其进行法律规制，那么行政相对人的合法权益将难以保障，还有可能出现“政出多门”的不良现象，增加管理成本，影响行政效率。为此，有必要创设“行政法人”这一概念来明确其法律地位。

（一）行政法人的概念

在大陆法系国家，原本由政府组织负责的公共事务，经执行后，被普遍认为不适合再以政府组织继续运作，而牵涉的公共层面，又不适合以财团的形式为之，遂创造并设置“行政法人”的概念。行政法人的资金来源是国家预算，并且不再以国家考试的方式进用人员，杜绝公务人员缺乏创新、只求无过的心态，让领导与执行专业化，也保障专业人员的权益。如台湾的国立中正文化中心。行政法人的主要特征如下：（1）所执行的公共任务是国家有义务确保其实行的；（2）业务执行有专业化需求或要强化成本效益和经营绩效；（3）所执行的任务不适合用传统的行政机关或民间组织处理；（4）涉及公权力行使程度较低。

（二）公益类科研机构具有行政法人的特征

公益类科研机构，主要是从事应用基础研究或向社会提供公共服务，无法得到相应的经济回报，以政府投入为主的具有公益性质的社会组织。我国的公益类科研机构在设立主体、适用规则、活动性质上都体现出了行政法人的特征。

1.公益类科研机构由国家根据公法设立。根据《事业单位登记管理暂行条例》的规定，我国公益类科研机构是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事科技活动的社会服务组织。”《科学技术进步法》也规定，从事基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究的科学技术研究开发机构，可以利用财政性资金设立。我国公益类科研机构作为事业法人，具有一般事业单位的共性特征，其设立是按照有关法律法规进行的，其对外行为具有公益性，因此，不同于私益法人。

2.公益类科研机构以提供科技公共服务为目的，以实现公共利益为宗旨。公益类科研机构的作用与政府的职能联系在一起，原则上它不与企业、高校重复研究，不与之争利。它的作用是不可替代的，承担的主要任务有：（1）与国家利益和国家安全相关的战略性重大科技问题及重大攻关项目研究；（2）企业、高校和其他社会组织感到耗资大、风险高，不愿开展或无力开展的科学研究或某些高技术、竞争前技术和共用技术的研究；（3）提高人民生活质量的社会公共、公益领域的科学研究，如医学、农学等；（4）政府履行职责所需的技术监督、计量标准、质量检测、环境控制等方面的科研；（5）为履行政府职能开展的相关研究，如工商、税务、安全防灾、资源、生态、环境等方面的研究；（6）为经济建设和社会发展培养、稳定和聚集一批优秀的高科技人才。

3.公益类科研机构是行政任务的承担者，其活动兼具管理行政与服务行政的双重属性。从公益类科研机构的设立目的上看，其主要任务是为社会提供科技公共服务以满足社会公众对科技公共产品的需求。同时，公益类科研机构也是国家“发展科技事业”任务的主要承担者。《科技进步法》明确规定，利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构开展科学技术研究开发活动，应当为国家目标和社会公共利益服务。此外，由于事业单位与政府历史上的紧密关系，公益类科研机构还承担着政府转移过来的社会管理职能，享有一定的公权力。如中宣部、民政部《关于社会科学、文化艺术类社会团体业务主管部门的职责分工及委托管理的通知》规定，由中国社会科学院受委托负责社会科学类社会团体以及历史、文化名人、名著的研究性社会团体的业务指导。

我国公益类科研机构虽具备行政法人的种种特征，但实际上却因缺乏行政法的确认而没有独立的行政法人地位。对此，可借鉴日本的有关做法，赋予其行政法人的主体地位。日本《独立行政法人通则法》规定：“独立行政法人制度是指，政府对于那些已无必要由行政组织直接管理、但又不能完全交由民间机构实施的公共事务和事业，在以立法的方式将其目的、任务和业务范围做出明确规定之后，授予承担这些事务和事业的公共组织以独立的法人资格，使它们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权。”我们可以借鉴日本的做法，在现有涉及公益类科研机构的有关法律中，增加关于行政法人的定义。尽管行政法人的确立尚有其他前置条件，但可以通过修正行政主体和公权力组织等相关概念，单独针对此种组织作出定义，创造一种除国家机关和法律法规授权组织之外的行政主体概念。

二、修正我国现行的行政主体理论

在我国，行政主体是学理上的概念，而不是法律上的概念。许多学者认为，行政主体是指享有国家行政职权，以自己的名义行使职权并能独立承担责任的组织。该概念将享有国家行政职权作为要件，本身就带有局限性。因为行政包括公行政和私行政，公行政又包括国家行政和其他非国家的公共组织的行政。所以，国家行政并不是公行政的全部，行政主体除了包括享有国家行政职权的国家机关外，还应包括享有公共职能的非国家公共组织。无论是哪种，都应该确立其行政法上的主体地位，并受行政法调整。当然，也有些学者在行政机关和法律法规授权组织外，提出“其他公权力组织”这一概念。但这一概念对司法实践并没有多大意义，到底何种组织可以纳入公权力组织尚未明确界定，而且我国行政法也未承认这些所谓的“公权力组织”。将从事公共事务的组织纳入行政主体的范畴，确立其行政法的地位，有必要修正现行的行政主体理论。

随着我国公共行政改革的深入，应以“公共管理职能和行政权”为标准来界定行政主体。首先，以“公共行政”取代“国家行政”，将承担公共管理、提供公共服务的公共组织纳入行政主体范围，赋予其独立的行政法人地位。其次，以“承担行政任务”取代“行使行政权力”作为界定行政主体的核心。最后，以“独立行政法人”取代“行政机关、法律法规授权组织”的主体限定。以上立法的突破，将一切行使公共管理职能、享有行政权力的公共组织均纳入行政主体的范畴，能有效解决公益类科研机构享有行政职权，以自己的名义行使行政职权，作出影响相对人权利义务的行为，并独立承担责任，却不具备行政主体地位的尴尬局面。

三、加快科研机构立法

创设行政法人概念和修正行政主体理论，只是解决了公益类科研机构的法律地位问题，而科技体制改革是个复杂的系统工程，不可能单靠一个概念的创设就得顺利实施。鉴于科技对社会经济的重要性，有必要制定专门的科研机构法律法规。

（一）深化科技体制改革亟需立法保障

我国现有公益类科研机构2400多所，其中，国务院部门直属近270所，涉及资源、农业、环境、卫生等十几个科研领域，总编制约3.8万人。跟开发类科研院所的改制相比，公益类科研机构的改革进展一直较慢，特别是地方公益类科研院所。因为各地实际情况差异较大，国家没有出台统一的法律法规，仅在某些方面出台指导性的政策文件，这些文件规定得相对原则，操作性不强，以至于多年改革过后，公益类科研机构仍按一般事业单位进行管理，未能建立起既符合科技发展规律又与市场经济相适应的经费保障、人才引进、激励与评价等现代科研院所管理制度。

任何改革都需要权威稳定的制度作为保障。科研机构是科技活动的最重要主体，依法规定科研机构的法律地位和权利义务是国际通行的做法。尽管我国已有一些关于科研机构的法律法规，但其规范性和针对性较弱，如各类科研机构的基本定位、任务、性质及权利义务不明确；科研机构的设立、变更和终止的条件和程序不清晰；科研机构的组织原则和基本制度不完善等等。这在某种程度上造成科研机构缺乏长远的发展规划，科研机构的持续稳定发展得不到有力的制度保障。

（二）《科研机构管理条例》的立法建议

我国公益类科研机构规模庞大，性质各有不同，加之前阶段改革遗留的历史问题较多，各地推进的速度和方式方法也不尽相同。所以，暂由国务院来制定《科研机构管理条例》（以下简称《条例》）较为妥当。一方面，可为今后全国人大及其常委会制定《科研机构组织法》作一些探索并奠定基础；另一方面，也可以较为灵活的形式更好地规范现有科研机构的运作状态。具体来说，《条例》可分为以下几个部分。

第一章：总则。明确科研机构的法律地位，特别是明确公益类科研机构的出资人、出资方式、承担的社会职责和行政职能，以及其与政府管理部门间的关系，确立公益类科研机构独立的行政法人地位。

第二章：科研机构的设置。特别要规定公益类科研机构的设置程序和条件。可将原国家科委于198 3年发布的《自然科学研究机构建立、调整、审批试行办法》的部分内容进行修改并根据当前科技体制改革的重点，予以罗列和补充。

第三章：科研机构的权利和义务。《科技进步法》第43条对科研机构的权利作了明确规定：（1）依法组织或者参加学术活动；（2）按照国家有关规定，自主确定科学技术研究开发方向和项目，自主决定经费使用、机构设置和人员聘用及合理流动等内部管理事务；（3）与其他科学技术研究开发机构、高等学校和企业联合开展科学技术研究开发；（4）获得社会捐赠和资助；（5）法律、行政法规规定的其他权利。但是，这些规定对于公益类科研机构来说尚显单薄。《科技进步法》授权《条例》可规定科研机构的其他权利，因此，《条例》可重点突出公益类科研机构按照章程自主管理，管理、使用本单位的设施和经费，聘任科技工作人员并实施奖励或处分，在基本科研经费领域自主设立科研项目，组织、实施公益科研项目等权利。公益类科研机构的义务大致包括：遵守宪法和法律，遵守党和国家的各项方针政策；尊重社会公德，不损害公共利益；管理、使用好国家授权管理的财产；完成国家的科研计划和任务；提供公共服务和公共产品；保护科技人员的合法权益等等。

第四章：科研机构的编制、经费及人员。编制、经费及人员是科研机构自治权的核心。公益类科研机构的活动方式为利用国有资源进行科学研究，其本质在于学术创新和知识探索，为社会提供科技公共产品，是承担公共服务的一种特殊社会建制。而知识追求的客观性要求研究者保持中立性，避免不必要的干扰。通过什么样的方式、利用什么样的工具和理论以及利用多少资源都应属于研究者自主决定的范畴。另外，公益类科研机构的公益性决定了它必须要有稳定的政府投入。所以《条例》应明确编制、经费和人员管理等核心权力的具体保障措施。

第五章：法律责任。公益类科研机构作为独立的行政法人，规定法律责任是保障其履行义务的必要措施。作为具有行政事务管理权力的行政主体，在行使权力时，与行政相对人间的法律地位不平等，所以其行为必须受到司法审查，否则，上述权利和义务都将无法落实。至于责任类型，应重点突出行政责任，包括惩罚性行政责任、强制性行政责任和补救性行政责任。

第六章：附则。说明《条例》的适用范围和施行日期。

四、结语

当前，公共服务需求不断增长，科技对社会经济发展的作用日益突出，赋予承担公共服务职能的公益类科研机构行政主体地位已是必然趋势。只有确立行政主体地位，才能使其充分行使自治权，提升科技公共产品供给的有效性，助推法治化目标的实现。然而，公益类科研机构的发展、功能目标的实现，还需要其他配套制度的建立和完善。本文只是为此提供了一种思路和方法，希望它或多或少能引起人们对公益类科研机构法律体系研究的关注。

[1]胡发明.我国高等学校性质的行政法分析[J].时代法学,2004(3):49-55.

[2]朱传柏.深化对社会公益类科研机构改革的几个问题讨论[J].云南科技管理,2003(5):3.