法治经济语境下的政府诚信思考

赵大华

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430074）

一、法治经济与政府诚信的关系

(一）法治经济概述

作为一个范式、理念，本文意图探讨的法治经济是价值、原则、制度、程序、组织、信仰等要素的综合统一体。一方面，法治经济强调依法办事的社会状态和社会活动方式，以市场经济法律体系的建立、健全为内在核心，以政府的宏观调控和市场规制行为法律化为外在形式，真正约束政府对经济活动的随意干预，形成长期稳定的、可预见的经济环境及以法律制度为主导的有序化的社会管理机制、管理模式，促使政府公平执法，有效规制市场扭曲、浪费社会资源的寻租机会，使政府在经济交易双方中起不偏不倚的“第三者”作用，从而形成有利于非歧视的、公平竞争的市场环境。另一方面，它强调信誉经济的价值、观念、信仰，依据自由、平等、理性、人权、文明、效益、秩序、安全等社会价值观念、价值观念体系构建社会的基本结构和行为方式，在追求双赢目的的同时也强调交易双方必须诚实守信，形成以法律制度、诚信信仰相互支撑的有序化的法治经济秩序。所以，法治经济的实质是用法治与诚实守信在人的行为意义层面进行规制，在价值意义层面进行引导，在现实社会生活中，通过潜移默化建构一种社会经济秩序，并成为社会大多数人认同的准则，形成良性互动。

（二）政府诚信概述

根据汉代许慎《说文解字》的解释，“信者，诚也，人言无不信者为诚。”政府的诚信可综合理解为是以政府为主体的信用，即要求政府要诚实、不欺、遵守诺言、实践合约，从而取得老百姓对政府的信任。这种诚信不能像个人诚信那样停留在道德层面，它应是一种法律诚信、制度诚信。法治经济语境下的政府诚信，体现的是一种以经济民主宪政为核心的政府，法治代表的是一种价值取向、一种法律信仰。在这种价值取向和法律信仰下，道德义务、法律义务的双重制约建构成一种政府诚信秩序。

行政主体实施的行政行为，在具有强制性、自由裁量性、单方意志性、效力先定性的先天强势现实下，进一步将行政合法原则、行政合理原则、行政公正原则、责任原则贯穿行政立法、行政执法等活动的始终，对法治经济语境下政府诚信行为的制度性建构具有重大意义。行政合法原则主张经济权力主体依法设立并依法行政，限制滥用自由裁量权。行政合理原则主张政府在行使经济权力为了公共利益而不得不限制公民权利时，这种限制必须在必要范围内。政府为了实现行政经济管理目标，可能会对行政相对人的权益造成某种不利影响，但这种影响应当限制在尽可能小的范围和限度，使二者的关系处于适度比例。行政公正原则主张在立法上公正地分配政府与公民的经济权力、权利、义务，在行政执法过程中应注重经济权力行使的实体公正和程序公正。应强化程序公正的诚信，“程序公正是看得见的公正！程序公正不一定能保证实体的公正，但程序公正是实体公正的起码前提。”[1]行政机关作出影响到相对人权益的经济权力行为时，要遵循正当的法律程序，事先告知相对人，向相对人说明行为的根源理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济的途径。责任原则主张权力与义务（职责）、权力与责任的平衡与统一，政府及其公务人员应该具备责任感，规制经济权力的任意行使，违法受追究、侵权必赔偿。

（三）法治经济与政府诚信的互动关联性

第一，法治经济的建立有助于促进国家经济权力的规范行使，使经济权力主体在行使权力的同时，认识到权力即意味着义务（职责）和责任。这既符合我国法治国家建设进程的要求，也与法治政府建设的应有之意相契合。

第二，政府诚信的树立，意味着公民权利状况的改善、社会福利和社会总体安全感的增强，这有助于提升政府公信力，树立责任政府的形象。市场经济的良性发展依赖于政府诚信，因为“诚信是现代市场经济的灵魂和生命，而现代市场经济是市场机制与政府干预的耦合，这就决定了诚信经济的发展同样是市场机制和政府参与的耦合。”[2]

第三，法治经济和政府诚信强化了国家所承担的责任。虽然如此，但有助于增强公民对国家的归属感，从而有助于和谐社会目标的实现。

（四）法治经济与政府诚信的法理关系

1.法理语境下的关系。就经济法律权力本身而言，其与法理学上的权力在本质上是相通的。权力与义务（职责）是相生相伴的，一项权力必然与一项义务（职责）相关联，只享受权力而不承担义务或享受较大权力而承担较小义务的经济法律权力必然导致权力的失范。这种现象在现行的经济法律法规中比较普遍，经济法律权力主体的权力与义务极不平衡，权力和责任规定明显不成比例。我们应促进国家经济权力的规范行使，使经济权力主体在行使权力的同时，认识到权力即意味着义务（职责）和责任

2.立党为公、执政为民语境下的关系。中国共产党的执政条件和执政环境已发生了深刻的变化。这种变化对中国共产党如何创新执政理念和执政方式；如何完善制度，实施依法治国；如何推进民主，不断增强掌权、用权的合法性，扩大党的阶级基础与群众基础，都提出了新的要求。立党为公、执政为民明确了要树立怎样的政府信誉，对“相信谁，依靠谁，为了谁”作出了理性回答。立党为公的核心是“公”字。“公”是国家和民族的公共利益，全体人民的共同理想，全社会的公共事务等实体性含义与公平、公正、公开等程序性要求的统一体。执政为民的核心是“民”字。人民是国家的主人，党的权力是人民赋予的。坚持立党为公、执政为民不能只停留在观念和制度层面，因为构建诚信社会是政府执政兴国的第一要务，在行为意义上探析立党为公、执政为民语境下的政府诚信，对诚信建设提出了更高的要求。构建诚信社会是责任政府的历史使命，政府必须遵守市场经济的规律，着手法治经济的建设，从诚信入手，将诚信建设落实到政府的实践工作中去。

二、当前政府存在的诚信问题及对法治经济建设的危害

（一）政府诚信问题的反思

当前，诚信危机、信用危机日益凸显，特别是政府诚信存在着一些弊端：行政决策随意、地方行政垄断盛行、朝令夕改、政出多门、多头执法、政府承诺兑现不给力等等。

1.制度性缺失的反思。诚信建设在法律制度设计方面存在一些现实问题。首先，从立法层面来看，当前我国对诚实信用的含义及作用缺少立法上的界定，对贯彻实施诚实信用原则缺少具体的义务规定和制度保障，对违反诚实信用的制裁规定较少。我们常常把诚实信用看成是人们之间的私事，而不是事关国家社会的公事。诚实信用原则主要是用来约束平等主体之间的交易活动，在纵向的管理关系中仅要求被管理者遵守诚信原则，而很少要求和规定政府作为管理者遵守诚信原则的义务。正因如此，我们对于不诚信行为常常只注重私力救济，缺少对公力救济的规定和保障。其次，从司法层面来看，也存在不少不利于诚信的制度设计。法律原本为社会安全阀，司法被视为权利救济的最后一道防线，如果司法提供的不是对诚信而是对不诚信的保护，那么后果将不堪设想。如果司法裁决公权力不诚信案件的态度软弱无力，即使作出裁决也会陷入执行难的尴尬境地。最后，难于超越时空界限而必须是限于有限场合的独特性考虑。这种独特性思考可以从李步云教授论述我国政党转型的特点中窥见一二。他认为转型应当做到以下几点：第一，国家的权力要大于执政党的权力；第二，国家法律的地位要高于执政党的政策的地位；第三，执政党应该依照现代民主宪政理念来进行组建和运作。[3]我国的政党正在这个转型过程中，因此，在这种转型语境下，本土化的法治建设必然是一个渐进的过程，它不能脱离经济、政治、文化等社会条件发展的限制。[4]

2.文化根源的反思。我国封建社会是一个家国一体的家族血缘精神统治的社会，家族精神以血亲关系为原理，由此演化的氏族权力和国家权力也渗透了“家天下”的精神崇拜。这两种权力都有一个核心，即父权，君权也是父权的放大，这使得一切社会关系都被家族血缘化，一切不平等的统治和服从关系、人身依附关系都天然地合理化了。中国的封建社会曾达到很高的水准，有一套较为严密的官僚科层体系与法律条文，但在这种家族血缘精神的统治下，它的实质是人治而非法治。“中国的这种历史传统，特别是独成体系的封建传统，在近代又受帝国主义、殖民主义的影响，在内部缺少类似西方市民社会传统催生市场经济的平等、契约精神，对外又要面临争取民族独立的历史任务，事实上造成了强有力的民族政府，自上而下推进市场经济现代化进程。”[5]这种传统和一个不争的事实（强势政府在法律制约上的缺失更易超然于诚信社会之外）发生了暗合。我国在转型过程中就面临着这样的两难选择：一方面着手法治政府的建设；另一方面政府又需要权威应付传统向现代社会演进中激烈的政治变迁与政治动荡，而过度权威造成的管制又易产生权力寻租、权力腐败、社会失范等一系列恶性后果。[6]

（二）政府诚信缺失对法治经济建设的危害

政府诚信缺失对法治经济建设的危害可以简要概括为两个方面：一方面，政府的诚信度降低容易减损全社会的诚信水平，所谓“得民心者得天下”。政府有较高的诚信度，能增强政府自身的政治合法性，一个强有力的政府应该能够有效地实施法律与政策，所制定的制度要充分顾及公众的可接受性、可执行性。如果政府失去了公众的信任，制定的法律、政策只不过是一纸空文，制度预期将沦丧，严重的还会导致政府甚至执政党的倒台。“人无信不立，事无信不成，政无信必垮。”这种政治合法性也是法治经济状态下责任政府应当诚信的法律表现。另一方面，从政府存在的法理基础而言，政府是人民意志的产物，其权力来自于人民的授权，因此，政府诚信不是一般的信用问题，而是一个政治信用问题。政治信用关乎竞争的公平与公正，社会整体秩序的调控，甚至是全社会的稳定、国家的稳定。从政府的职能上讲，在授权立法时，政府是规则的供给者，特别是对经济活动的干预介入，存在着双重人格——公权代表的公益性和人性中的自利性在这种介入中发生激烈的冲突，人性化的规范机制成为减少道德风险的必然路径。因此，从权力来源和职能两个视角而言，政府在诚信建设层面，比市民社会和个人具有更大的社会作用和社会责任。在市民与政府的博弈中，市民易仿效政府的行为，政府不讲诚信，势必诱发市民更大、更多的机会主义。总而言之，诚信是民主政府必备的“品质”，也是法治经济状态下对政府的一种综合性法律政治道德要求。

三、对政府诚信制度设计的思考

（一）法治经济理念对诚信政府的要求

哈耶克的法治政府理论主张，“政府在一切行动中都要受事前规定并宣布的规则的约束，这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况会这样使用它的强制力和根据对此的了解计划他自己的个人事务——稳定、可预见、诚信的政府”。[7]因此，法治经济理念要求诚信政府必须做到以下几点：1.政府颁布的规范性文件具有普遍性、公开性；2.法律是约束政府对经济活动任意干预的重要手段；3.法律能有效约束个人（企业）的经济行为并创造一种有秩序、稳定、公平竞争的环境；4.强化规则的可接受性和可执行性；5.规则必须具有稳定性，审慎朝令夕改；6.官方行为与所颁布的规则相一致。

（二）法治经济语境下的制度设计

法治经济强调依法规制各类市场主体行为以及对国家或政府参与经济生活的要求：角色不得错位、平衡协调、维护公平竞争秩序、责权利相统一。对此，我们可以从以下几个层面来思考相关的制度设计。

第一，宏观调控法和市场规制法的有机结合构成完整的经济法体系。我国在转型前一直是计划经济，故以计划法为核心的宏观调控法较为发达，目前的宏观调控法涉及财政、税收、金融、计划、价格、固定资产投资等方面，这类法的基本任务是保持经济总量的平衡，促进经济结构优化。经济学的视角下强调政府调控经济行为的“效率”问题，而法学的视角下则强调宏观调控的合法性、利益平衡性、权力职责职权一致性、责任性和救济机制。因此，于法治经济语境下，建立和健全信息公开制度和问责交代制度[8]，将其合理设计于宏观调控复议、听政、国家经济赔偿制度的各个环节，对经济法体系的完善具有重大意义。信息公开制度，强调政府主动将干预或监管经济活动的相关信息予以公布，（如计划主体将计划的主要内容、实施情况定期向社会公开；财政机关将年度财政预算方案和决算情况向社会公布；金融主管机关特别是央行及时发布相关信息并予以说明），尽可能地减少“信息不对称”，增强公众对政府治理的知情权。问责交代制度，在实体设计上强调对行政听政制度的借鉴，由问责和交代两部分构成，问责的启动由相对独立的人士或机构承担，交代则由作出违法行政作为或不作为行政主体承担；在程序设计上强调公开性，主要是方式、方法、步骤、过程的公开。就市场规制法律而言，反垄断、反不正当竞争、消费者权益保护等法致力于自由竞争秩序的建构和防范市场失灵。我国是政府推进型的市场经济，政府在干预或参与经济活动时，政治思维强，法律思维弱，因此，市场的自由天性与政府的权威至上之间存在着紧张的关系，亦因大政府的现实格局，形成为了追求实现自身利益必然排斥对方的态势。为了国家全局性的稳定与发展，从法治路径寻找出路乃是上策，法治经济建设迫在眉睫。

第二，经济法从强化社会责任本位层面而言，可设计诚信违法示警制度，[9]对规制经济权力行使过程中的不诚信行为具有法律预期防范作用。该制度强调上级机关或权力机关在对不诚信行为者作出警示处罚之后，通过预期防范发挥引导、教育、规制潜在违法行为的法的规范作用。这种制度设计可以促进权力机关的监督作用，比如全国人大常委和地方各级人大常委根据可量化的损害轻重程度将政府不诚信行为分类，继而将诚信违法示警制度分为几个等级。同时，应强调公共性和参与性，在对不诚信行为作出警示处罚后，将其内容向社会公开，接受公众的监督和评价。

第三，经济法确认并规范政府对经济的管理、参与和协调，在规制政府市场行为和调控政府宏观管理行为中，对政府公权力诚信的界定和制度约束是诚信经济发展必不可少的制度基础。从权力的配置和运行的角度而言，行政法是一部控权法，经济法是一部设权法，都涉及权力行为的合法运行，因此，如何让两种法形成良性互动对法律制度设计具有很强的现实意义。比如，设计司法审查制度。它比诚信违法示警制度更强调法的规范、效力及强制性。随着国家和政府权力的日益增大，规制经济的手段越来越隐蔽，抽象行政行为异化为掩盖不诚信行为的诱因，公众受信息不对称、时间、精力等因素的限制，很难发现这种异化行为，即使有少数直接受影响的权利主体能意识到问题的存在，也由于分散性、自利性而无法与之抗衡，私力救济途径不理想、不现实。因此，正视和加强对政府抽象行政行为、自由裁量行为中不诚信行为的司法审查，对政府调控、规制经济的权力形成有效制约，提高政府及其工作人员违背诚信义务而被发现的概率，强化责任意识。

四、结束语

嵌入理论认为任何活动都不是在真空里进行的，它强调社会性，理论的人性假定在嵌入社会结构中或在嵌入社会关系网络中时，往往形成了人性复杂性、多面性的现实与制度设计初始理念相背离的态势。学者孙立平将其扩展为另外一种表述，“任何经济制度都是嵌入在社会的基础上的，没有一个好的社会，再完善的市场经济，也很难运作。”[10]成熟的社会应包容不同利益主体的主张，利益个体、利益群体有序主张和行使自己的权利，依赖法律制度对利益和社会的整合、协调，继而需要一系列协调的、配套的制度作为支撑，法治经济则致力于此。个人利益、国家利益寓于社会利益中，因为人是社会的人，国家是社会中的国家，国家干预通过多方博弈、商谈的方式来进行利益识别、利益整合和利益保护，协调个人利益和社会整体利益。[11]制度是法治经济建设的外在支撑，政府诚信信仰的确立则是内在支撑，政府除了致力于建立自身的诚信以外，要改变人们的预期也需要很长的时间。制度健全而信仰缺失是可怕的，可通过呼吁具体行为的诚信的回归，唤起民众和社会关注对政府诚信的法律制度性建设要求的信仰。

[1]孙笑侠.法律对行政的控制[M].济南:山东人民出版社,1999:202.

[2]王保树.经济法原理[M].北京:社会科学文献出版社,1999:62.

[3]李步云.依法治国,建设社会主义法治国家[A].李步云.走向法治[C].长沙:湖南人民出版社,1998:64-98.

[4]李步云.转型时期的中国法治——北航法学院“中国法学大讲坛”第二场[EB/OL].http://q.sohu.com/forum/20/topic/957128.

[5]张树义.中国社会结构变迁的法学透视[M].北京:中国政法大学出版社,2002:85.

[6]李曙光.转型法律学——市场经济的法律解释[M].北京:中国政法大学出版社,2004:267.

[7]汪丁丁.哈耶克“扩张秩序论”思想初论[A].经济民主与经济自由公共论丛[C].北京:生活读书新知三联书店,1997:133.

[8][9]刘大洪,殷继国.宏观调控中政府诚信行为探析[J].广东商学院学报,2004(6).

[10]孙立平.守卫底线[M].北京:社会科学文献出版社,2007:7.

[11]李昌麒.寻求经济法真谛之路[M].北京:法律出版社,2003:137-1 38.