完善促进山东中小企业持续发展的法律环境对策研究

李楠

（山东省社会科学院法学所，山东 济南 250002）

【法学新论】

完善促进山东中小企业持续发展的法律环境对策研究

李楠

（山东省社会科学院法学所，山东 济南 250002）

中小企业问题的法律解决，超越了市场主体的行业、法律组织形态、所有制和地域等界限，体现了市场经济所要求的经济民主和平等。大量灵活、高效、自由参与竞争的中小企业的存在，是对抗和消除大企业垄断、维护竞争性的市场结构、实现经济民主的基本力量。没有足够数量的中小企业自由参与竞争的经济不是真正意义上的市场经济；在存在着不公平的政策环境和大企业恣意妄为的情况下，也谈不上真正的经济民主和社会公正。作为经济大省的山东，应当完善中小企业法律环境，为中小企业创造一个良好的市场经济环境，使之与大企业在同一起跑线上进行公平竞争。在我省目前市场经济情况下尤为如此。

中小企业；法律环境；市场竞争

中小企业的问题是一个世界性的课题。中小企业的大量存在是一个不分国家和地区的普遍现象。在世界经济呈现企业大型化、集团化趋势的同时，中小企业也从未沉寂过，被经济学家称为“最活跃的经济细胞”。无论是发达国家还是发展中国家，中小企业在市场主体数量上都占据绝对优势，创造的产值占一国GDP总量的半壁江山。在各国经济发展中扮演着重要角色，不仅是拉动经济持续发展的新的经济增长极，而且在维持竞争性市场结构、促成经济发展活力、满足社会需求、维护社会稳定等方面具有大企业无法取代的作用，进而成为政府实现经济职能、构建和谐社会不可或缺的重要依靠力量，尤其在扩大就业、繁荣市场、方便生活、扩大出口、增加财政收入、推动技术创新等方面独具优势，其地位和作用不可取代，是构成竞争性市场结构不可或缺的基本力量。然而，市场竞争遵循“优胜劣汰”自然法则，中小企业在竞争中很难凭借自身力量从根本上克服弱势，提高竞争能力，获得长足发展。市场这只“无形之手”给市场主体提供平等竞争的机会，但中小企业实际上是难以真正与大企业在同一起跑线上开展竞争的。良好的政策法律是促进中小企业持续发展的根本和保障。因而，中小企业的发展既需要政府宏观经济政策、产业政策的调节与引导，更需要法律提供制度保障。以法的调整手段来解决中小企业问题，主要是中小企业作为竞争中的弱者由国家对其进行保护、扶持和引导、限制的问题。它直接体现了经济民主、保护弱者权益、经济协调、充分适度的市场竞争、可持续发展、政府的经济管理职能和相应的所追求的社会正义目标等深层次问题。同时也是国家的产业政策问题。产业政策是既有鼓励又有限制的。中小企业在经济、社会乃至政治上的特殊作用及其本身相对弱小的地位，决定了它的发展离不开国家的适当扶持。在我国目前市场经济不发达、专业化协作程度低、市场不规范，中小企业人才和资金缺乏、设备落后、产业结构和产品结构不合理、管理水平低、技术开发能力弱，以及长期以来在制定法律、机构设置、财政金融政策等方面主要面向国有大中型企业的情况下，尤为如此。这种扶持的科学化和规范化也需要法律的确认和保障，它明显带有政策倾向性，是产业政策的法律化。各国或地区的中小企业法通过提供政策倾斜，改善中小企业的生产经营条件和竞争环境，积极地培育中小企业，促进中小企业的合理化和现代化，从而确保市场机制正常运作。

山东省作为经济大省，中小企业数量在全国居前列，中小企业在我省经济发展中扮演着重要角色，不仅是拉动我省经济持续发展的新的经济增长极，而且在维持竞争性市场结构、促成经济发展活力、满足社会需求、维护全省社会稳定等方面发挥了大企业无法取代的作用。但受国内外大环境的影响，近几年我省中小企业遇到了发展的困难。中小企业的发展需要从多方面采取措施解决。法律是促进中小企业持续发展的根本和保障。因此，坚持以山东省经济发展的现实为基础，着眼于我省中小企业发展所需的法律环境，提出山东省中小企业发展的法律环境改善措施，弥补不足，对促进我省中小企业可持续发展有重要的现实意义。

一、中小企业发展市场规制法制环境的不足

1、现行的市场规制法尚不完善

我国现行的市场规制立法尚不完善，市场上存在“游戏规则”空白，不利于中小企业的发展。

第一，《产品质量法》经过十几年的实施，在其立法体例和一些基本概念等方面存在的缺陷和不足逐渐凸显。主要表现为侧重国家对产品质量的监督管理，对产品质量关系进行综合、系统调整的基本法律地位未得到根本确立；缺乏系列责任条款等。

第二，《消费者权益保护法》对保护消费者权益、维护市场经济秩序发挥了重要作用，但处于计划经济向市场经济转型阶段制定的法律，在社会主义市场经济日益完善和对外改革开放不断发展的今天，对市场秩序的维护作用已有所滞后。

第三，我国《反不正当竞争法》对中小企业保护不足。随着市场经济的不断繁荣发展，现实经济生活中出现许多新的不正当竞争行为，依据现行《反不正当竞争法》无法有效地予以规范和治理，已显露出一定的滞后性，许多条款只有原则性规定，适用程序和可操作性差。法律责任更多强调违法者的行政责任，表现出行政责任为主，民事、刑事责任为辅的明显特点，这种法律责任设计，难以达到制止不正当竞争行为的目的。因为我国反不正当竞争法并未对所有不正当竞争行为都规定了行政责任，该法规定的行政强制措施及调查取证手段非常软弱。

第四，保护中小企业立法最重要的是反垄断立法，我国2008年开始实施的《反垄断法》，对规范交易秩序、建立并保护良好的竞争环境发挥着重要的作用。特别有利于中小企业在良好的竞争环境中参与竞争。其对企业合并的控制、对滥用市场支配地位行为的禁止等都将对中小企业的生存和发展产生重要的影响。通过豁免规定特别保护了中小企业的合并行为，为中小企业的发展创造了良好的环境。但也存在相应的问题；一是规定过粗。反垄断法对中小企业适用豁免以“不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益”为前提，但对“严重限制”、消费者受益的程度没有具体界定标准；《反垄断法》对“行政性垄断”也仅从原则层面进行了规制。类似这样需要细化的地方还有很多。二是适用对象窄。三是法律责任过轻。我国反垄断法规定了五十万上限罚款的行政责任，这对垄断行为实施者（主要是大企业）不构成约束力。民事责任规定形同虚设。并且，《反垄断法》没有给刑事责任适用留下余地，不具备实质性的法律责任条款，责任承担往往流于形式。

2、市场规制法律实施不到位

就法律实施的情况来看，中小企业发展法律环境还不够宽松，在市场规制方面还存在差距和不足。已经出台的法律法规得不到市场当事人普遍的认同和遵守，有法不依、执法不严的现象时有存在。竞争不足和信用不足，市场秩序的公平性还存有问题。这也和我国的大环境有关，目前正处于市场经济的培育阶段，幼稚的市场机制、堕落的伦理道德、薄弱的守法精神及不健全的市场法制等因素交织在一起，不可避免地造成了市场交易秩序的混乱和市场结构不合理的严重状态。垄断行为极大损害了非垄断企业的积极性，中小企业由于垄断势力的阻碍，资本利用率低，扭亏增盈或获得平均利润的难度增大；制假、售假及销售走私物品的行为使众多相关中小企业无利可图，受到了严重的冲击；市场交易秩序混乱，加大了中小企业的经营成本，从而形成对中小企业发展的制约。对于部分地方保护主义与行政性垄断行为的规制无力，有些地方禁止外地中小企业进入本地市场，实行地区封锁；有部分地方政府对自己的直属大中型企业实行“政策倾斜”，对中小企业设置进入障碍，也使众多中小企业处于不平等的竞争地位，制约了中小企业的发展。

二、促进山东省中小企业发展市场规制措施的建议

1、正视市场规制法之不足，促进中小企业立法体系完善

构造中小企业发展法律环境的首要前提，在于一个完备的法律体系的建立。参照国外立法的有益经验，结合我国国情，建立中小企业发展法律体系的基本思路是，反垄断法和反不正当竞争法为龙头，相关经济法规作为配套，分别行使直接调节和间接调节的功能，从而建立起保护中小企业，促进中小企业发展的法律规范体系。

（1）修改《反不正当竞争法》以适应中小企业保护的需要

修改“一般条款”以明确其调整对象。关于调整对象，《反不正当竞争法》规定“本法所称的不正当竞争行为是指经营者违反本法规定损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。”在反垄断法出台后，应当对不正当竞争行为明确设立一般条款，采取概括加列举的方式，一方面可以避免以行政立法、部门立法、地方立法修改基本法律之嫌，另一方面能更好地适应不断发展的市场经济需求。因此，该一般条款必须体现不正当竞争行为区别于垄断行为的本质特征。一种竞争行为之所以被法律规定为不正当竞争行为，最主要的原因在于其违背了诚实信用等公认的商业道德。各国反不正当竞争法一般条款的具体表述虽然形式各异，但其最核心的内容也是诚实信用原则。因此，应当将“违反本法规定”修改为“违反诚实信用原则”。如此，一方面可以克服现行规定封闭性的不足，另一方面可以与垄断行为相区别，为有权机关认定新的不正当竞争行为提供标准。

明确其调整范围。在《反垄断法》实施以后，已经对垄断行为做出了明确规定，应当把《反不正当竞争法》中与《反垄断法》重合的部分删去，以划清两者的调整范围，以指导反不正当竞争法与反垄断法适用的协调。由于垄断行为的危害性一般大于不正当竞争行为，相应地法律对垄断行为规定的法律责任也重于不正当竞争行为，因此在发生反不正当竞争和反垄断竞合的场合适用反垄断法，更有利于打击该项违法行为，保护市场竞争秩序。

完善法律责任制度并加大处罚力度。法律调整的手段服从于其立法目的，反不正当竞争法注重维护微观的竞争秩序，追求局部和个案的公正，保障具体交易场合特定当事人之间的利益平衡，保护受害的竞争者的利益。因此，反不正当竞争法应以民事救济手段为主，以行政和刑事制裁手段为辅。应当强化不正当竞争行为的民事责任，激发受损害竞争者积极通过民事手段维护自身合法权益。扩大损害赔偿请求权的主体范围，赋予直接受害人、同类竞争者、消费者协会以起诉权；适当加大赔偿力度，增加惩罚性处罚条款，以提高其违法成本；丰富民事责任形式，在现有损害赔偿的基础上，增加如恢复名誉、消除影响等非财产性责任。由此形成反不正当竞争法主要以民事手段保护微观竞争秩序，反垄断法主要以行政手段保护宏观竞争秩序的协调竞争法体系。同时，进一步完善行政责任制度，明确规定更加有力的行政处罚措施，形成对违法者的巨大威慑力。并进一步明确界定不正当竞争行为中罪与非罪的标准，及时准确地惩罚犯罪，实现刑法的社会防卫功能。使之形成全方位、立体化的责任范围。

强化行政执法手段。中小企业由于势单力薄，面对不正当竞争往往心有余而力不足，特别是对于地方保护主义和政策歧视更是无能为力，因此迫切需要加强对中小企业的公力救济，而目前我国反不正当竞争法赋予行政机关和司法机关的手段有限，不能及时有效地打击不正当竞争行为。因此在修改不正当竞争法时，要赋予主管机关更多的手段和更严格的措施，特别是要规定主管机关在打击不正当竞争行为方面的执法责任制。

（2）完善《反垄断法》促进中小企业的发展

细化对中小企业保护的条款。《反垄断法》对中小企业的保护是从营造公平竞争环境和在某些方面给予特别照顾来实现的。“为提高中小经营者经营效率，增强中小经营者竞争力的”垄断协议不被禁止；且经营者应当证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益。对其中“严重限制”、消费者受益的程度，应明确其界定标准，从而避免执法的随意性，真正有利于保护、扶持和促进中小企业发展。《反垄断法》以列举的方式规定了经营者集中的三种具体情形，同时规定了我国对于经营者集中的控制是通过事前申报审查的方式来实现的，“经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报”。在这里，对经营者申报的标准以及不申报应当承担的法律后果反垄断法应当进一步作出明确规定。通过实施细则将反垄断法原则性规定加以细化，才可以使其真正起到维护竞争秩序，保护中小企业合法权益的目的。

明确行政机关的责任，完善相关私力实施机制。我国反垄断法仅从原则层面规制了行政性垄断，对其法律责任做了规定，但在现实生活中，这种规定难以保障执行结果，并不能有效消除市场经济发展中的非市场因素的影响，保障中小企业平等的市场主体地位。只有使行政机关与“经营者”一样地适用反垄断法，同样承担责任，并允许利害关系人直接对其提起反垄断民事诉讼，方可有效遏制行政权力对竞争的不当限制和损害，为中小企业提供普遍性保护。同时，法律责任制度既表现为对违法行为的制裁，又表现为对受害者的救济。现行救济机制难以对垄断行为追究其“民事责任”，中小企业很容易成为市场上占支配地位的大型企业滥用市场力量的“牺牲品”，而且一旦权益被侵害，维权将陷入困境。因此，必须完善相关私力救济机制，依法保护中小企业的合法权益。

（3）修改《产品质量法》等相关法律为中小企业提供安全的市场环境

我国产品质量法对于违法经营行为打击力度不够，处罚偏轻。应在《产品质量法》中增设惩罚性赔偿和精神损害赔偿的规定，应确立地方各级政府的“打假”工作责任制，加大查处假冒伪劣产品的力度。同样，应修改《消费者权益保护法》，在扩充消费者的权利范围，使消费者权益内容细化的同时，也要明确规定和强有力地监督检查经营者履行各项法定义务，加大对非法经营行为的惩罚力度，为中小企业提供安全的市场交易环境。

三、增强促进中小企业发展的地方性法规的可操作性

为促进中小企业的发展，2007年山东省通过了《山东省中小企业促进条例》，是在全省“科学发展、和谐发展、率先发展，在新起点上实现富民强省新跨越”的新形势下制定出台的一部以求改善中小企业发展环境，维护中小企业合法权益的法规。建议在《条例》的基础上，针对我省中小企业的实际情况，对近几年来国家和我省原有的有关促进中小企业发展的政策文件进行分类梳理，清理不利于中小企业发展的地方法规和规章制度，并由有关部门制定详细的实施细则，明确法律在市场规制方面对中小企业的保护支持，增强法律的可操作性，形成与国家有关法律相适应的地方性保障和促进中小企业发展的法律体系，真正建立起对山东中小企业进行有力保护的保障机制。以法律方式明确政府的管理原则和中小企业在我省经济中的作用和地位；明确鼓励和扶持中小企业发展的各项政策举措，明确中小企业的发展方向；完善政府支持中小企业的有关制度，改善发展环境；规范中小企业的登记管理和产权所有，保护其各项权益；用法律来保障各种类型的中小企业在公平、公正、公开的良好竞争环境中得到进一步健康发展。

综上所述，中小企业的发展离不开公平的法律环境，除了立法需要及时跟进外，各级执法、司法部门也要为中小企业发展创造良好的法治环境。一是积极开展“送法进企业”活动。组织法制宣传人员、法律服务人员，以咨询、授课、开办讲座等形式，抓好中小企业领导和经营管理人员的学法用法，引导和帮助他们提高法律意识和法律素质，增强运用法律手段管理现代企业的能力，自觉地把生产经营、管理决策等各个环节纳入法制化轨道，依法经营、依法管理、依法维权。二是各部门要支持企业建立自己的法律服务组织。积极为中小企业培养法律人才，指导规模较大的企业建立法律顾问处或其它形式的法律服务组织。积极探索社会律师、公司律师、企业法律服务组织相结合，共同促进中小企业发展的路子。三是加强对法律服务市场的监管，严肃查处妨碍中小企业发展的违规违纪行为。

（责任编辑：滕元良）

The Strategy Study on Improving and Promoting the Sustainable Development Legal Environment of Small and Medium Enterprises in Shandong

Li Nan

The legal settlement of the small and medium enterprises（SMEs）problem is beyond the industry,legal organizational form of the market players,ownership and geographical boundaries,reflects the economic democracy and equality required by the market economy.The presence of large numbers of flexible,efficient SMEs to participate freely in the competition is the basic strength in fighting and eliminating the monopoly of large enterprises,maintaining a competitive market structure to achieve economic democ⁃racy.The economy without a sufficient number of SMEs to participate freely in competition is not really a market economy;in the presence of an unfair policy environment and large enterprises unconscionable circumstances,there can be no real economic democra⁃cy and social justice.As a major economic province,Shandong should improve the legal environment and create a favorable market environment for SMEs to make them compete with the big companies in the same starting line.The current market economy in the province is particularly the case.

SMEs;legal environment;market competition

D922.291

A

1008—6153（2013）05—0044—04

2013-08-20

李楠（1975-），男，山东社会科学院法学所助理研究员。