我国环境行政合同制度面临的困境及对策研究

邓集文 程国胜

(中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004)

我国目前正处于经济发展、社会转型的关键时期，改革开放以来，经济的高速发展掩盖了许多已有问题同时也衍生出了新的问题。牺牲环境利益的粗放型经济发展方式早已不能适应社会的变化，由此导致的雾霾、地下水污染、土壤污染等环境污染问题如同芒刺般刺破了GDP 增长率这块遮羞布。习近平同志在十八大上为全体公民描绘了一个“中国梦”——美丽中国，体现出国家对环境问题的关注。而这个梦想是需要科学合理的政策指导实现的。环境行政合同是行政合同与环境二者结合而迅速发展起来的，作为规范环境资源管理者与相对人权利义务的合同制度应运而生，并将取代传统的环境管理手段而成为环境法律体系中的一项基本制度［1］。

一、我国环境行政合同的概念

法学术语的发展是推动法学发展的一种动力，同时也是法学进步的重要标志之一。如何定义环境行政合同不仅是简单的概括其涵义，而且要用精准的法学言语去表达一个法学范畴，深层次的剖析其意义和特征。目前环境法学界对环境行政合同制度的研究成果很多，呈现出“百花齐放”的局面，对于环境行政合同概念的界定也存在诸多争议，所以明确环境行政合同的概念十分必要。

在环境行政合同的实质标准方面，存在“环境行政法律关系说”和“行政目的说”的争论。前者是指环境行政合同是“设立、变更或终止环境行政法律关系的合意”，这种说法具有一定的合理性，行政法律关系是对行政法上各种权利义务及其运行过程的高度抽象，是对行政法质规定性的深刻揭示［2］。但是，这种理论并没有将环境行政合同所特有的环境性和公益性表达出来。“行政目的说”是为了公共利益或实现特定的环境管理目标，很好的体现出来对“公益性”的关注，弥补了前者的不足。

在合同主体的构成上存在行政主体之间是否可以订立环境行政合同之争。持否定观点的学者认为，行政合同具有行政性，即行政主体一方是具有行政优益权的，合同从订立到履行的过程中，如果合同双方均为行政主体，那么行政优益权如何分配?行政优益权是行政主体为了达到更好的公共管理效果所行使的行政强制权，是行政手段派生出来的权力，属于行政合同的一大特征，但并不能作为判断是否为行政合同的标准。我国实践活动中存在许多行政主体之间签订的行政合同，最常见的就是上下级行政机关或行政机关与其内部工作人员签订的环境行政合同，如行政首长环境责任协议书等［3］。

关于环境行政合同主体的范围之争，主要集中在行政主体一方，对于相对人一方环境法学界研究不多，通常认为是富有保护环境义务的企业等。对于那些签订环境行政合同的行政主体，存在“行政主体说”、“环境行政主体说”、“行政机关说”。根据我国环境保护法的相关规定，我国环境监督管理体制为统一监督管理和分级、分部门监督管理相结合的体制，涉及部门众多，单一学说很难准确的概括合同主体的范围。判断哪些行政主体有签订环境行政合同的资格，应根据实质标准进行判定，只要是在行使环境监督管理职能，即使不是专门的环境行政机关，也可以认定为具有签订环境行政合同的资格，而不应该只局限于专门的环境行政主体［4］。这样可以扩大环境行政合同的主体范围，更有利于环境保护的监督管理。

综上所述，环境行政合同的概念可以界定为:为了实现特定的环境行政管理目标，具有环境管理职能的行政主体与相对人签订、变更、终止环境行政法律关系的合意。

二、我国环境行政合同的实施现状

我国的环境行政合同最早出现于20 世纪80年代，主要的表现形式是环境保护目标责任书。环境保护目标责任制是指为了使辖区内的环境质量达到或优于法定的环境质量标准，地方各级人民政府和排污单位通过沟通协商，确定双方在保护和改善环境质量方面的权利、义务与责任，再以订立书面协议的形式将责任、权利、义务和利益有机的结合起来，为实施该协议而采取的一系列法律措施的总称［5］。

随着经济的发展，各地政府对环境问题的重视程度不断提高，公民的环保意识持续增强。面对复杂的环境问题，传统的环境行政管理措施已远远不能满足实际需要，将契约引入环境行政管理这种新型的环保方式逐步显现出其独特作用。良好的自然环境所带来的经济效益和社会效益，促使行政机关和企业积极寻找合作基点，达成合作协议明确权利义务，这为环境行政合同的发展奠定了社会基础。如2009 年，苏州市沧浪区对运用契约的方式进行环境管理的方式做了有益探索，制定了《沧浪区行政指导工作意见(试行)》。根据该指导意见，沧浪区环保局准备在该辖区内试行《沧浪区环保行政合同》。环保局和11 家餐饮单位签订了草拟的合同，合同约定餐饮单位要自觉履行环保职责，积极采取相应措施，确保污染物、油烟、噪声等经过科学处理后排放，且排放标准要达到我国法律、法规的相关规定。合同规定了环保局要为餐饮单位提供服务的义务，沧浪区环保局要结合多种方式，向多家餐饮企业宣传环境保护发面的法律、法规，同时还要采取各种措施对各餐饮企业的餐厨垃圾、废弃油脂等进行统一的回收处理，这些措施包括联系有资质的食品垃圾回收单位，协调环卫部门的工作时间和区域等。

面对环境问题的多样性、长期性、复杂性等特点，环境行政合同所具有的诸多法治价值正逐渐被社会所认识。填补法律、法规空白的代法性，处理环境问题的灵活性，弱化行政色彩的柔和性等职能，都使环境行政合同有着广阔的应用前景。目前，我国环境行政合同被广泛地运用于能源资源的开发与开采、建设项目的环境保护、污染物排放的治理和环保部门关于排污费的征收、使用以及处理因环境污染所引起的纠纷等方面［1］。

同时，环境行政合同的分类也逐步走向系统化和多样化。根据合同主体所处的法律地位不同可分为平等环境行政合同与不平等环境行政合同。前者是指环境行政机关之间签订的合同，它们的行政级别平等，在合同中的权利义务也基本对等;后者是指在行政级别上有隶属关系的行政机关之间签订的合同。根据双方当事人的不同，可以分为内部环境行政合同与外部环境行政合同等。

三、当前我国环境行政合同制度面临的困境

1、环境立法不完善

环境行政合同最早出现于日本，之后西方国家纷纷效仿，结合本国实际情况建立环境行政合同制度。与西方国家相比，我国环境立法还处于相当落后的阶段。现有法律中关于环境行政合同的立法寥寥无几，合同法调整的是民事法律关系，将环境行政合同排除在外，行政法律体系中也缺乏相关规定。立法体系上，缺少较高效力位阶的指导性立法，只有《清洁生产促进法》这一部中央级别的环境法律对环境行政合同做了相关规定。地方立法上，部分地区也进行了相关立法探索，但是这些立法效力低、范围窄、影响力小，无法形成科学系统的法律体系。而在现实社会中，却存在大量的环境行政合同。法律指引的极度缺乏，形成了环境行政合同操作极为混乱的局面，该采取行政合同方式的却采用了单方行政命令、采用了行政合同的却不遵守行政合同规则的现象十分普遍。

2、环境法律具有高压性

现有的环境立法中，对环境行政相对人(或被管理人)的义务规定多于权利的规定，导致环境司法、执法过程中权利义务严重失衡，严重削弱了公民、法人参与环境管理的积极性。罚款和收费是我国环境执法的两大特征［6］。对于污染环境和破坏生态的违法行为，多数处以罚款。上级以“GDP”作为自己的功绩，下级则视收费和罚款的数量为功绩。我国相关法律规定，此类罚款应专项用于弥补污染造成的损失或作为保护环境的经费，但实践中这些款项往往被挪作他用，并未得到合理使用。久而久之，自然就造成了人们对政府及执法人员的疏远和不信任，更不会主动与之接触订立合同了。

3、环境信息不透明

一方面，环境信息不透明，会阻碍环境行政合同的订立。因为环境行政合同具有合同性，是合同双方达成合意的产物，与订立合同有关的重要信息都应基于程序正当原则和诚实信用原则告知对方。根据《中华人民共和国信息公开条例》的相关规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的事项应当主动公开，方便公众查询。环境信息的公开是公众参与的必要前提，了解自己生活环境的信息是法律赋予公民的权利，而政府往往将这些与公民息息相关的信息作为“秘密”牢牢的封存起来，即使是公民或法人主动申请都难以获取。而这些信息属于订立环境行政合同的前提条件，关键信息的缺失会使合同在订立、履行中遇到障碍，很难达到行政管理的理想效果。

另一方面，环境信息不透明，会降低环境行政合同的法治价值。如果政府和企业已经订立环境行政合同，则与之相关的信息也应及时向利益相关方公布，接受公众监督。否则，会因为合同的灵活性而使双方暗箱操作，滋生腐败，使国家、集体或公民的利益受损，导致社会的不稳定。

4、缺乏有效的环境保护激励制度

环境保护激励措施是指在环境保护行政管理过程中充分运用市场经济手段，使环境行政管理行动从被动变为主动，使被管理方从消极治理污染变为主动预防污染，主要包括经济激励措施和荣誉激励措施。经济激励措施又包括环境税制、环境贷款、环境保险等。我国环境管理体系中已经建立了环境激励机制，但是尚未成熟完善，主要运用消极的激励措施，如对排污企业征收排污费，对生产、销售可能造成环境污染的产品的厂家征收产品税等，缺乏积极的激励措施。

环境行政合同是当事人双方达成合意的产物，不是常规行政主体的单方性行政命令，行政相对人对环境行政合同是否订立、权利义务如何约定都有选择的自由，行政主体不能为实现环境管理而强迫相对人去签订合同，这样就违背了契约自由精神。追逐利益是企业的天性，行政主体应充分利用企业等相对人的特性，给予其合法的利益，鼓励相对人积极的参与到环境行政管理之中［7］。目前我国实践活动中出现的环境行政合同很少存在这种激励，即使存在也大都是授予荣誉称号或表彰，而没有给予相对人实实在在的优惠。环境行政相对人没有订立合同的动力，无法与行政主体形成良好的互动关系，这大大制约了环境行政合同在环境管理中的运用，无法充分发挥其特殊的作用。

四、完善我国环境行政合同制度的对策建议

1、确定恰当的立法模式，加快立法进度

环境行政合同的理论研究与实际运用已经历经很长一段时间，但是到目前为止，世界上还没有一个国家制定出一部完整的环境行政合同法典。日本是最早使用环境行政合同的国家，但它是立法者意料之外的产物，也没有专门的立法，在环境行政合同得到成功的运用后，日本的地方公共团体才渐渐在条例中做出相关规定。美国是普通法系国家，不存在环境民事合同与环境行政合同之分。没有国外的先进经验作为参考，这为我国的环境行政合同的立法研究增加了难度。

目前，关于环境行政合同的立法模式有以下几种:一是制定统一的行政合同法，在其中对环境行政合同做专章规定。这种方式有一定的优越性，避免了法律分散性，法条集中，减少立法成本。但是，不同的行政合同，主体、权利义务、责任等要素大相径庭，而且行政合同的许多理论存在争议，何时立法仍在争论不休。面对日益严重的环境问题，等待统一的行政合同法无异于用远水解近渴。二是在单项环境法律中做相关规定。这种模式不可取，因为法条分散，很容易造成冲突或分歧，而且不利于社会公众查询和使用，立法成本较大。三是制定专门的环境行政合同法律。虽然目前制定统一的环境行政合同法典的条件尚不成熟，但是可以通过环境保护部制定环境行政合同规章来规定环境行政主体与相对人的行为。而且这种方式在我国有例可循，如2007 年当时的环境保护总局制定了《限期治理办法》，2009 年环保局升级为环保部后制订了《限期治理管理办法》。这种模式相对于统一的行政合同法而言，内容减少、程序简单、立法成本小，而且其立法还为制定行政合同法提供了范例。

2、强化公众参与度

公众参与原则是环境法的基本原则，保护生态环境不仅需要完善的法律制度，还需要广大公众积极参与。目前国内环境法学界对环境行政合同的主体研究重点集中在行政主体一方，忽视了相对人一方。应加强对民间环保组织、社区组织、大众媒体的研究，这对扩大环境行政合同参与主体的范围、细化其义务和权利都具有重要意义，同时也有利于发掘环境行政合同的潜在效益。要将环境保护变为全民性的事业，就要加深公众参与的程度，把单纯的“社会呼吁”赋予具体的、鲜活的公民行动，才能使之成为一种有组织性、持续性的监督和压力。环境行政合同的签订过程中，还要对相关地区的权利给予足够的关注度。因为环境问题是没有界线的，是不受行政区划与人为限制的，因此必须提供相关地域的参与权［8］。

美国“卓越环境引导方案”一个重要的特点就是公众的实质参与。企业所在地域的居民、大众媒体、环保专家或环保组织都属于公众的范围之内。美国环境保护署十分重视公众的意见，一个企业得到当地民众的支持是环境保护署与之签订协议的必要条件。我国在构建环境行政合同制度时，可以吸取美国公众参与的经验，不断提高公众参与度。

3、完善环境保护激励机制

将环境保护激励措施具体应用于环境行政合同中，不应只针对相对人一方，对行政主体也要采取相应的激励措施，鼓励其刺激、诱导相对人订立合同。第一，改善消极激励措施。目前我国的环境激励机制中，主要是消极的激励措施唱主角，这会给相对人造成一种一直在被动挨打的印象，不利于调动其参与环保的热情和积极性。对法律、法规规定的罚款和收费等措施应从人性化的角度进行改善，并建立相应的税费使用监督机制，做到专款专用，消除合同双方的误解，增加透明度。第二，丰富现有的经济激励措施。一是环境贷款。双方可以约定，如果在合同履行过程中相对人无任何违约行为，并在合同履行完毕后取得了良好的环境效果，政府可以从财政上给予一定额度的低息贷款。二是资源税收优惠。双方可以约定，如果相对人在开发利用自然资源过程中，积极采用节能技术或设备，减少污染物排放量，可以对其返还相当量的资源税。三是押金返还。强制收取企业的押金，鼓励他们回收利用饮料瓶等容器，这种制度在欧洲发达国家使用较多。我国环境行政机关可以与电池生产厂家或农药生产厂家在合同中运用这种制度。第三，对官员实行绿色绩效考核体系。将资源环境考核纳入对地方和干部的考核范围，转变官员执政理念，使之在管理和决策过程中自觉将发展与环境结合起来，采取包括环境行政合同在内的多种方式保护环境。如从2013 年开始，湖南省将在长沙、株洲、湘潭三市全面试行绿色GDP 评价体系，把经济发展、资源消耗、环境生态评价等指标纳入官员绩效考核体系。

4、完善环境行政合同的救济机制

救济与权利是相互依存的，无法完全脱离彼此而单独存在，离开救济谈权利或是离开权利谈救济都是毫无意义的。环境行政合同的快速发展催生和带动了与其相对应的救济制度，前者是后者的基础，后者是前者的保障。简单来说，环境行政合同的救济机制是指因为环境行政主体的违约行为侵犯了相对人的合法权益，造成了损失，相对人通过各种方式保护自身利益，弥补损失的制度。一是建立协商监督制度。协商是民事救济方式，也是最便捷、最及时和成本最低的纠纷解决方式。合同双方在发生争议时，可以不通过第三方及时协调解决。但应对恶意磋商、行政主体滥用行政优益权等行为进行监督，确保纠纷及时解决和保障第三方利益不受损害。二是加强行政复议人员的职业素养。行政复议具有成本低、时间短等优势，但是缺少高素质的复议人员，将使行政复议的效果大打折扣。应当在复议机关中建立一支法律素养较高的复议队伍，保证复议案件的合法，公正的解决。三是赋予行政主体原告资格。行政诉讼俗称“民告官”，由此可知，行政主体是不可能成为原告的。但是，环境行政合同毕竟不是纯粹的行政行为，因其具有合同性，故相对人也会违约而成为被告。即使行政主体具有行政优益权，在面对复杂多样的环境行政合同时也难免力不从心，因此赋予行政主体原告资格有利于合同的公平实施。

［1］周玉华，杨素华.环境行政法学［M］.哈尔滨:东北林业大学出版社，2002.137－139.

［2］桑高成.论环境行政合同［D］.济南:山东大学硕士学位论文，2012.3－15.

［3］钱水苗，巩 固.论环境行政合同.法学评论［J］.2004，(5):95－102.

［4］梁剑琴，王国新.环境行政合同概念探析.中州大学学报［J］.2009，(1):27－30.

［5］黄明建.环境法制度论［M］.中国环境科学出版社.2004.264.

［6］李 影.环境行政合同制度研究.东北大学［D］.2008.7.

［7］顾华详.我国生态环境保护与治理的法治机制研究［J］.湖南财政经济学院学报，2012，(6):5－16.

［8］吴 彬.试论契约在环境行政中的引入.九江学院学报［J］.2010，(3):66－69.